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Les fonds souverains

Les fonds d'investissement souverains sont des fonds d'États qui gèrent l'épargne nationale et cherchent à la faire fructifier en l'investissant dans des placements variés (bons du trésor, immobilier, actions, etc.). Ils permettent aux gouvernements enrichis par la flambée des prix du pétrole et des matières premières, ou par la croissance de leur économie, d'investir à long terme dans des actifs financiers à rendement accru.
Au niveau mondial, on dénombre aujourd'hui une quarantaine de fonds souverains, souvent contrôlés par des pays émergents. Début 2008, le montant des actifs ainsi gérés s'élèverait selon les estimations à plus de 3.000 milliards de dollars. D'ici quelques années, ces fonds pourraient atteindre une dizaine de milliers de milliards de dollars. C'est pourquoi, malgré le rôle positif qu'ils peuvent jouer dans le financement de l’économie, les fonds souverains, soupçonnés de servir des objectifs davantage politiques qu'économiques suscitent l'inquiétude des pays occidentaux.

La montée en puissance des fonds souverains

Alain Demarolle, missionné en mars 2008 sur le sujet par la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a remis le 22 mai 2008 son rapport, dans lequel il examine l'évolution récente des fonds souverains et en relève les principales caractéristiques. Ainsi, l'existence de ces fonds remonte à une cinquantaine d'années. Jusqu'à une période récente, ils appartenaient pour l'essentiel à des États résidant dans le Golfe et à Singapour. Seuls deux États membres de l'OCDE, la Norvège et le Canada détenaient des fonds souverains de taille significative. Or, ces dernières années une vingtaine de fonds ont été créés, dont douze depuis 2005, et pour l'essentiel par de nouveaux acteurs non membres de l'OCDE.
La progression récente des fonds souverains est due à l'augmentation du prix des matières premières et au caractère excédentaire de la balance courante de certains pays. Leur taille s'est considérablement accrue ces 15 dernières années. Le nombre de fonds, les montants d'actifs qu'ils détiennent et l'élargissement de leur champ d'investissement en font désormais des acteurs financiers significatifs. Pour le moment, seuls quelques fonds détiennent la majorité des actifs ainsi gérés : les cinq plus importants détenant près de 70% du total. Les Émirats arabes unis, la Norvège, l'Arabie Saoudite, la Chine, le Koweït, la Russie et Singapour sont parmi les pays qui possèdent les fonds souverains les plus importants.
Néanmoins, il convient de relativiser leur poids dans l'économie qui est estimé à 4% des actifs gérés par l'ensemble des fonds dans le monde (hedge funds, fonds d’investissement, fonds de pension, etc.) et à 1,6% des fusions-acquisitions réalisées en 2007.

La contribution positive de ces fonds

Depuis la crise des crédits hypothécaires de l'été 2007 aux États-Unis, l'effet stabilisateur des fonds souverains sur les marchés financiers a été souligné. Ils sont intervenus auprès de grandes banques américaines fragilisées par la crise des subprimes. En novembre 2007, le fonds Abu Dhabi Investment Authority (ADIA) se portait acquéreur de 4,5% du capital de Citigroup, première banque mondiale. En décembre, le fonds chinois China Investment Corporation (CIC) investissait 10 milliards de dollards dans la banque d'affaires Morgan Stanley, soit 9,9% du capital. Au total, en six mois, 66 milliards de dollars ont été investis par des fonds souverains dans les institutions financières occidentales.
De façon plus générale, les fonds souverains permettent de diversifier l'accès au crédit. Ils génèrent dans les pays d'accueil des avantages comparables à ceux des investissements étrangers, en investissant à long terme et en stimulant l'activité des entreprises, promouvant ainsi la croissance et l'emploi. Ils permettent également d'accroître les possibilités d'entrée sur des marchés émergents, sous réserve de réciprocité. En France, de nombreux fonds souverains sont déjà présents au capital de grands groupes nationaux, notamment Total, Vinci, EADS et Sanofi-Aventis.
Enfin, du point de vue des pays émetteurs de ces fonds, ils constituent une source de revenus pour les générations futures et permettent d'anticiper l'épuisement des ressources naturelles ou la fluctuation des prix des matières premières en investissant dans de nouveaux secteurs d'activités.

Répondre aux inquiétudes des pays occidentaux par la mise en oeuvre de bonnes pratiques

L'importance croissante des fonds souverains dans le système monétaire et financier international inquiète cependant les pays d'accueil. Plusieurs points nourrissent le débat : le caractère public de ces fonds, la nature stratégique des secteurs dans lesquels ils peuvent investir et la non réciprocité lorsqu'il s'agit d'investir dans les pays d'origine de ces fonds. La plupart des fonds souverains offrent en effet un faible niveau de transparence sur leur taille, leur performance, la composition de leur portefeuille et leur stratégie d'investissement. Par ailleurs, le développement des investissements en actions des fonds souverains signifie que des gouvernements étrangers peuvent intervenir dans le capital d'entreprises privées de pays tiers. À ce titre, l'émergence de fonds souverains gérés par des puissances politiques telles que la Chine ou la Russie, dont les intérêts stratégiques et politiques sont connus, fait débat.
Enfin, il s'agit d'éviter que ces investissements génèrent des dérives protectionnistes dans les pays bénéficiaires. Pourtant, lors des récentes acquisitions financières, les fonds souverains se sont imposés certaines contraintes : pas de représentation au sein des conseils d'administration, non dépassement d'un seuil limite dans les prises de participation.
Au plan international, les ministres du G7 en octobre 2007, ont souligné la nécessité de renforcer la transparence de leur gestion et ont demandé à l’OCDE, au Fonds monétaire international et à la Banque mondiale de se saisir de cette question. Aussi, le FMI élabore actuellement un code de déontologie des fonds souverains en collaboration avec leurs détenteurs. Quant à l'OCDE, elle cherche à définir les meilleures pratiques pour les pays destinataires de ces fonds. Il s'agit d'aider les gouvernements à protéger leur sécurité nationale tout en évitant des restrictions d'investissement abusives. Les textes définitifs devraient voir le jour à l'automne 2008, pour une adoption en 2009.
Au niveau européen, la Commission propose aux États membres d'adopter une stratégie commune privilégiant un environnement ouvert aux investissements, tout en améliorant la transparence, la prévisibilité, et l'obligation pour les fonds souverains de rendre des comptes.

La position française

Dans son communiqué du 5 mars 2008, la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi reconnaît l'utilité des fonds souverains comme source de financement. Elle admet cependant que le rôle nouveau qu'ils tiennent sur la place internationale suscite des inquiétudes notamment quant à la transparence de leur gouvernance. La mission confiée à M. Demarolle sur le sujet avait également pour objet de mettre en évidence le rôle nouveau des fonds, de proposer des orientations pour définir la stratégie française vis-à-vis des fonds souverains et d'évaluer l'adéquation du cadre juridique français aux investissements de ces fonds.
Pour définir le positionnement et la stratégie de la France face aux fonds souverains, M. Demarolle met en évidence plusieurs paramètres. La France a structurellement besoin d'investisseurs à long terme tels que les fonds souverains, mais elle se trouve en compétition avec ses principaux partenaires pour attirer ces investisseurs. Dans cette compétition la France reste perçue comme réticente aux investisseurs financiers alors qu'elle se situe parmi les pays les mieux classés selon l'indice d'ouverture aux investissements étrangers établi par l'OCDE. Depuis 2003, la France a mis en oeuvre, avec l'Agence française pour les investissements internationaux une politique d'amélioration de l'attractivité qui répond bien aux attentes des fonds souverains. Enfin, le système français de contrôle des investissements étrangers est moins restrictif que les dispositifs mis en place par les autres pays du G7 ou par les autres pays européens.
Dans ce contexte, M. Demarolle préconise de refuser tout traitement discriminatoire des fonds souverains, dès lors qu'ils s'inscrivent dans une logique de réciprocité quant à l'accès des investissements français et européens dans les pays d'origine des fonds souverains, ainsi qu'en matière de droit boursier. La définition de secteurs stratégiques au niveau européen (énergie, infrastructures, etc.) pour lesquels une réglementation spécifique des investissements étrangers pourrait être adoptée, est également évoquée.
Enfin, l'avancement de ce dossier au niveau communautaire est affiché comme l'un des objectifs de la présidence française de l'Union européenne qui démarre le 1er juillet 2008. Il est envisagé de réunir européens et représentants des fonds souverains qui le souhaitent, au second semestre 2008, afin de formaliser un ensemble d'engagements réciproques.

Réalisé en juin 2008 - Modifié le 7 juillet 2009

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