Cette interrogation, qui est à la base de la réflexion de la mission, invite à se pencher sur deux questions. La première porte sur ce qui fait aujourd'hui la spécificité du réseau des caisses d'épargne face aux autres établissements de crédit et la seconde concerne la viabilité, à terme, d'un établissement de crédit construit autour de ces spécificités.
Elle ne peut être résolue qu'après un examen
rapide de la configuration actuelle du paysage bancaire français
et de l'importance économique qu'y prennent les caisses
d'épargne, d'une part, et après une étude
des enseignements que l'on peut tirer des exemples fournis par
les caisses d'épargne européennes, d'autre part.
1.La place des caisses d'épargne dans le paysage bancaire français
3.Les caisses d'épargne: des banques sociales, généralistes et de proximité
Le secteur bancaire français a fait l'objet récemment de nombreuses études et analyses (note 1). Les difficultés, d'origine structurelle (note 2) comme conjoncturelle (note 3), sont maintenant mieux connues. Elles expliquent la faiblesse générale des entreprises du secteur. Leur rentabilité structurellement limitée (note 4), notamment, est à l'origine de leur faible capitalisation boursière et ce, alors même que les banques françaises, malgré un recul régulier dans les classements, continuent à compter parmi les plus importantes en termes de taille.
(en milliards de dollars)
Source : The Banker.
(en milliards de dollars)
Source : The Banker.
| Banques françaises (1988-1994) | ||
| Banques allemandes | ||
| Banques britanniques | ||
| Banques hollandaises | ||
| Banques américaines | ||
| Banques japonaises |
Source : OCDE.
Pour des montants de fonds propres comparables, les banques françaises
ont, en effet, une capitalisation boursière de 2 à
4 fois inférieure à celle de leurs principaux
concurrents internationaux. Les banques françaises ne capitalisent
ainsi qu'à peine plus d'une fois leurs capitaux propres
alors que les banques hollandaises ou allemandes le font deux
fois et les britanniques de trois à quatre fois. La faiblesse
comparative de la rentabilité est aussi illustrée
par les forts coefficients d'exploitation des banques françaises :
ceux-ci s'expliquent, cependant, autant sinon plus par des recettes
insuffisantes que par des charges trop importantes.
(en %)
| Pays-Bas | |
| Allemagne | |
| Grande-Bretagne | |
| Etats-Unis | |
| France | |
| Japon |
Source : The Banker.
Ce n'est, cependant, pas l'objet du présent rapport de porter à son tour un jugement exhaustif sur la situation et les perspectives de ce secteur essentiel à l'économie française.
Tout au plus y a-t-il lieu de constater que les résultats de l'ensemble du secteur se sont améliorés depuis 1995. L'année 1997 confirme cette évolution positive (note 5), largement du fait d'une activité soutenue sur les marchés financiers et à l'international. Le recul des risques a aussi contribué à cette amélioration (les dotations aux provisions ont diminué en 1996 pour la deuxième année consécutive) et explique sur cette année près du tiers de l'amélioration des résultats des banques.
Ce redressement, certes encourageant, ne permet cependant pas
de croire que le secteur bancaire français soit aujourd'hui
dans une situation totalement satisfaisante. Les bénéfices
1996/1997 compenseront juste, globalement (note 6),
les pertes des trois exercices précédents. Au-delà,
les faiblesses structurelles, révélées par
la crise, ne sont pas résolues. La sous-rentabilité
des activités de banque domestique, renforcée par
la poursuite du mouvement d'érosion des marges, demeure
et pèse sur les perspectives des établissements.
Surtout, le paysage bancaire international a continué,
sur la même période, à se transformer et les
conditions de la concurrence ne cessent d'évoluer. Deux
points méritent d'être soulignés : la
mise en place de l'euro va accélérer l'unification
des marchés financiers et provoquer une intensification
de la concurrence, notamment dans le secteur de la " banque
de gros " (note 7), l'affirmation
des nouvelles technologies dans le domaine bancaire (technique
de banque directe, utilisation d'Internet...) va, pour sa part,
imposer des choix stratégiques et d'investissement lourds
et modifier les besoins en ressources humaines du secteur. Ces
facteurs devraient être à l'origine d'opérations
de consolidation ou de restructuration de grande ampleur, en France
comme hors de France. Le mouvement a d'ailleurs déjà
commencé en 1997 comme en témoigne la liste d'opérations
ci-après. Les opérations touchant les banques d'investissement,
non mentionnées ici, ont été encore plus
nombreuses et pour certaines plus spectaculaires.
| 1. En Europe | ||
| Bank Austria | Acquisition de Creditanstalt (1,7 milliard USD) | |
| Ambroveneto | Acquisition de Cariplo(4,8 Mds USD) | Constitution d'un des premiers groupes financiers privés italiens |
| Royal Bank of Scotland | Acquisition Birmingham Midshire(0,6 Md GBP) | BM était une building society jusqu'à cette acquisition |
| Erste | Fusion avec Girocredit (Autriche) | Constitution du 2ème groupe bancaire autrichien |
| Bayerische Vereinsbank | Fusion avec Bayerische Hypobank | Constitution du 2ème groupe bancaire allemand |
| UBS | Fusion avec SBS pour donner United Bank of Switzerland | Constitution du 2ème groupe bancaire mondial |
| 2. Aux États-Unis | ||
| Banc One | Acquisition de First USA (6 Mds USD) | |
| First Bank System | Acquisition de US Bancorp (Oregon : 8,5 Mds USD) | |
| First Union | Acquisition de Signet Banking (Virginie : 3,2 Mds USD) | |
| Nations Bank | Acquisition de Barnett Bank (Floride : 15,5 Mds USD) | Nations Bank passe du 5ème au 3ème rang (bilan) aux USA |
| Banc One | Acquisition de First Commerce (3 Mds USD) | |
| First Union | Acquisition de CoreStates (16,6 Mds USD) | |
| National City | Acquisition de First of America bank (7,1 Mds USD) | |
| First American | Acquisition de Deposit Guaranty (2,7 Mds USD) | |
| 3. Opérations transnationales | ||
| GE Capital | O.P.A. sur Woodchester (0,6 Md GBP) | |
| Nordbanken | Fusion avec Merita | 3ème banque suédoise et 1ère banque finlandaise |
| ING | O.P.A sur B.B.L (4,7 Mds USD) | |
La situation fragile des banques françaises, supportable dans un contexte strictement national, apparaît plus délicate dans cet environnement très concurrentiel. Les banques françaises n'ont d'ailleurs été que marginalement présentes dans les mouvements de restructuration de grande ampleur engagés. La faiblesse relative de leur capitalisation limite de fait la capacité des banques sociétés anonymes à faire de la croissance externe financée par l'émission de leurs propres titres. A l'inverse le coût d'acquisition de ces mêmes banques françaises est relativement peu élevé et, de ce fait, elles apparaissent souvent pour les analystes comme des " proies " idéales, dans un contexte où la restructuration interne du secteur bancaire français a pris un retard important (note 8).
Les caisses d'épargne occupent une " place à
part " (note 9) dans le paysage
bancaire français. Elles la tiennent de leur statut, bien
sûr, mais aussi de la structure de leur bilan, de leur implantation
sur le territoire national et du développement récent
en leur sein des principaux métiers bancaires.
en %
| Banques " AFB " | ||||
| Banques mutualistes et coopératives | ||||
| Caisses de Crédit municipal | ||||
| Sociétés financières | ||||
| Institutions financières spécialisées | ||||
| Caisses d'épargne | ||||
| Total |
Établissements privés à but non lucratif,
n'ayant ni actionnaires, ni sociétaires, les caisses d'épargne
voient leurs fonds propres s'accroître chaque année
de la mise en réserve de l'intégralité de
leurs résultats. Leur évolution depuis 15 ans
a été rapide et de grande ampleur : elles sont
passées entre 1983 et 1998 d'une fonction de collecte d'épargne
centralisée, d'abord à la Caisse des dépôts,
puis dans les SOREFI à partir de 1985, à une gestion
directe de la majeure partie de leur bilan. Seule la collecte
du livret A reste aujourd'hui centralisée à
la Caisse des dépôts. Elles exercent, depuis 1987,
l'intégralité des opérations de banque et
ont mis en œuvre une activité de crédit dirigée
vers toutes les clientèles (particuliers, collectivités
territoriales, entreprises, associations...) à l'exception
des sociétés faisant appel public à l'épargne.
en %
| Particuliers | |
| Collectivités locales | |
| Entreprises | |
| Divers | |
| Total |
Source : Commission bancaire.
Il convient de rappeler que les caisses d'épargne ont connu deux réformes institutionnelles majeures sur cette période :
Le réseau des caisses d'épargne est, au terme de ces évolutions devenu, un acteur important du secteur bancaire français comme en témoignent les données comparatives ci-dessous.
| Agences | |||||
| Clients particuliers (en millions) | |||||
| Salariés | |||||
| Produit net bancaire |
Au-delà du statut, c'est aussi la structure de leur bilan qui confère aux caisses d'épargne une place atypique. Elle se caractérise par un double excès de liquidité et de fonds propres. Le premier est lié à leur histoire de réseau collecteur présent sur l'ensemble du territoire, détenteur d'un monopole partagé de distribution du livret A. Le second tient à leur statut : les résultats n'ont jamais été distribués.
Les caisses d'épargne constituent toujours un instrument
efficace de collecte de l'épargne des ménages mais
cette collecte reste, plus que dans les autres réseaux
bancaires français, très concentrée sur l'épargne
réglementée et, relativement faible sur les dépôts
à vue. La diversification de la collecte au-delà
du livret A n'a en effet commencé que tardivement,
en 1966 et l'ouverture de comptes-chèques date de 1978.
Le réseau est aujourd'hui le deuxième collecteur
d'épargne en France derrière le Crédit agricole.
La commission de collecte du livret A (note 10),
dont les spécificités sont rappelées plus
loin, contribue encore significativement au produit net bancaire
(PNB) des caisses d'épargne : de 15 % à
18 % du total ces dernières années.
en %
| Dépôts à vue | ||||||||
| Livrets (hors livret A) | ||||||||
| Épargne-logement | ||||||||
| Autres | ||||||||
| S/T Produits bancaires (en %) | ||||||||
| S/T Produits bancaires (en milliards de francs) | ||||||||
| OPCVM | ||||||||
| Ass. Vie | ||||||||
| Total (en %) | ||||||||
| Total (en milliards de francs) |
Source : CENCEP
L'activité de crédit s'est développée au cours des 15 dernières années, d'abord pour le logement des particuliers et les collectivités locales et plus récemment sur les secteurs du crédit à la consommation et aux entreprises. En 1996, l'encours de crédits'élevait à 363 milliards de francs à comparer à un montant de dépôt, hors livret A, de produits bancaires de 532 milliards de francs. Le taux de couverture des crédits par les dépôts est le plus élevé du secteur bancaire français (note 11). Les caisses d'épargne ont chaque année un volant de liquidité plus important à gérer.
Les premiers crédits consentis par les caisses d'épargne ont été les prêts d'épargne logement, à partir de 1966, puis les prêts à l'habitat ordinaire, à partir de 1971. Le total des encours était de 170 milliards de francs en 1996 et la part de marché évolue entre 10 et 11 % depuis 1990 (note 12). Elle se situe au deuxième rang derrière le Crédit agricole (22,3 % de part de marché en 1996).
Les crédits à la consommation accordés aux particuliers n'ont crû qu'assez lentement. Les caisses d'épargne, au début des années 1980, se sont rapprochées du CETELEM pour l'ingénierie financière des prêts et le suivi des risques. La part de marché du réseau reste encore modeste, 4,2 %, pour un encours de 19,3 milliards de francs en 1996, mais elle est en augmentation régulière (3,0 % en 1990, 3,8 % en 1994). Elle situe les caisses d'épargne au quatrième rang derrière le Crédit agricole, le Crédit mutuel et la BNP.
Les crédits aux professionnels et aux entreprises ne faisant pas appel public à l'épargne, PME pour l'essentiel, ont connu une croissance en deux étapes. Un premier développement rapide à partir de 1987 a subi un coup d'arrêt en 1991/1992, à la suite d'une montée des contentieux qui a requis un effort de provisionnement substantiel. Depuis 1993, la production annuelle est de nouveau en augmentation et cette clientèle constitue une des priorités de la stratégie suivie depuis cette période. L'approche directe de cette clientèle peut être relayée localement par des opérations de croissance externe (rachat de sociétés de développement régional dans plusieurs régions ou de sociétés financières spécialisées).
S'agissant des professionnels, métier moins risqué et plus lié à la clientèle traditionnelle des caisses d'épargne, la part de marché du réseau est encore très faible, 1,9 % en 1996, mais en augmentation (0,8 % en 1989). Le marché est dominé par le Crédit agricole (45,7 %). Les Banques populaires et le Crédit mutuel, respectivement deuxième et troisième, ont une part de marché presque identique de 7,2-7,3 %. Les banques AFB sont en recul sensible (31,6 % en 1991, 26,8 % en 1996).
Le marché du crédit aux entreprises est en crise : les encours de 1996 (2.874 milliards de francs) sont inférieurs en francs courants à ceux de 1990 (2.885 milliards de francs). Entre 1992, le point le plus haut, et 1996, la baisse est de 11,5 %. La place des caisses d'épargne est là aussi réduite : 1,6 % en 1996. Depuis 1994, elles devancent le Crédit mutuel.
Le crédit au secteur public local et aux autres agents est celui qui a connu la progression la plus importante depuis les réformes institutionnelles. Les prêts directs au secteur public local ont pris la suite des prêts " Minjoz " effectués sur ressources livret A entre 1950 et 1988, pour lesquels les caisses d'épargne avaient un simple pouvoir de présentation du client à la Caisse des dépôts, qui prenait seule la décision et portait, d'ailleurs, le risque dans son bilan. L'encours des prêts " Minjoz " est encore supérieur à 100 milliards de francs en 1997 et décroît lentement, du fait de durées très longues. Cette procédure a contribué à familiariser les caisses d'épargne avec le prêt aux collectivités locales. Leur part de marché est d'ailleurs en forte progression : supérieure à 15 % sur les encours et même à 25 % sur les flux depuis 1993, immédiatement derrière Dexia. Ce marché, comme le précédent, est, cependant, peu rémunérateur.
Au total, on peut constater un certain dynamisme commercial : les caisses d'épargne, en conservant leur place de grand collecteur, ont su conquérir une part de marché sur les crédits, même si, en dehors des particuliers et des collectivités locales, celle-ci demeure modeste.
Il a paru pertinent à la mission de se pencher sur les exemples fournis par les caisses d'épargne existant dans les principaux États membres de l'Union européenne, afin d'explorer des pistes éventuellement transposables à la situation des caisses d'épargne françaises.
Il existe en effet des caisses d'épargne sous diverses formes dans tous les pays européens. Elles sont réunies dans le groupement européen des caisses d'épargne. Celui-ci rassemble les instances centrales des caisses d'épargne ou la caisse d'épargne la plus importante s'il n'existe pas d'instance centrale. Les membres les plus influents en sont l'Allemagne, la France, l'Italie et l'Espagne. Ce groupement a trois fonctions essentielles :
Il n'est cependant pas le lieu d'échanges de participation ou d'élaboration de partenariats financiers et ne saurait être compris comme l'esquisse d'une " caisse d'épargne européenne " ou d'un vrai " réseau des caisses d'épargne européennes ".
| Allemagne | ||||||
| Italie | ||||||
| Espagne | ||||||
| France | ||||||
| Autriche | ||||||
| Suède | ||||||
| Belgique | ||||||
| Grande Bretagne | ||||||
| Autres | ||||||
| Total | ||||||
Le secteur des Sparkassen (607 caisses d'épargne) et des Landesbanken (12 banques d'État) constitue, avec les banques privées et les établissements de crédit du secteur coopératif, l'un des trois piliers du système financier allemand. Son poids est considérable puisqu'il représente près de 40 % du volume d'affaires du système financier allemand : 19,4 % pour les caisses d'épargne et 18,4 % pour les banques d'État. Leur part de marché est encore supérieure sur la clientèle des particuliers (53 % des dépôts d'épargne, 49,1 % des dépôts à vue par exemple). S'agissant des entreprises elle oscille, suivant les créneaux, entre 25 % et 35 % (note 13).
Le système est fortement décentralisé, car détenu et organisé par les collectivités locales. Les communes, leurs groupements ou les arrondissements (Kreise) sont responsables (note 14) des caisses d'épargne. Le capital des Landesbanken est détenu par les caisses d'épargne et/ou les différents Länder. Les collectivités locales sont représentées par leurs élus dans les conseils d'administration qui contrôlent les décisions des directoire. Les caisses d'épargne et les Landesbanken sont, par ailleurs, les banques attitrées des collectivités pour certaines opérations (gestion de la trésorerie notamment).
Les Landesbanken assurent une fonction de compensation des liquidités entre les caisses d'épargne et gèrent leurs fonds libres. Elles n'ont presque pas de guichet et leur clientèle se limite, dans les faits, aux grandes entreprises. Elles permettent aux caisses d'épargne de disposer de tous les attributs d'une banque universelle et leur ouvrent l'accès au marché monétaire et aux opérations internationales.
Leur statut de droit public et surtout la garantie que leur apportent les collectivités publiques font l'objet de critiques de la part des banques privées. Cette garantie est en fait double :
Les caisses d'épargne justifient cette situation en mettant en avant les services d'intérêt économique qu'elles assurent : promotion de l'épargne, notamment auprès des catégories les moins favorisées ; maillage fin de l'ensemble du territoire et enracinement local ; soutien des objectifs politico-économiques des collectivités publiques. Surtout le système n'est ni homogène, ni monolithique : il s'agit d'un ensemble décentralisé rassemblant des établissements juridiquement et économiquement indépendants.
Le statut des caisses d'épargne dépend de la législation de chaque Land. Dans la majorité des cas aucun versement de dividende n'est prévu. Néanmoins, les caisses d'épargne peuvent pratiquer des " versements-donations " à but public. Cette pratique est très fréquente et peut porter sur des montants importants. La rentabilité reste en tout état de cause une priorité affichée (note 15).
Elles ont été créées à l'origine par les collectivités locales ou des sociétés philanthropiques. Comme leurs homologues françaises, elles ne disposent ni de capital ni d'actionnaires et constituent des organismes de droit privé sans but lucratif.
Les caisses d'épargne sont très liées aux collectivités locales et aux partis politiques. L'assemblée générale d'une caisse d'épargne est normalement constituée, à hauteur de 30 à 40 %, de représentants des déposants tirés au sort individuellement, de 10 à 15 % de représentants des organismes fondateurs, de 20 à 30 % de représentants des collectivités territoriales et de 5 % de représentants des salariés. Les représentants des collectivités territoriales sont répartis au prorata des dépôts à la caisse d'épargne et en fonction de l'équilibre entre les partis politiques. Les fondateurs étant souvent les collectivités territoriales elles-mêmes, cette composition leur donne une place prépondérante. Les communes ont fait une place grandissante, ces dernières années, aux communautés autonomes.
L'assemblée générale désigne, parmi ses membres, un conseil d'administration qui nomme à son tour le directeur de la caisse. L'assemblée constitue également en son sein une commission de contrôle, chargée de surveiller la gestion de la caisse.
En pratique, le conseil d'administration a pour principale fonction de répartir la distribution aux oeuvres sociales, tandis que la gestion technique est laissée à l'équipe de direction de l'établissement.
Les caisses d'épargne espagnoles ont connu un développement rapide de leur activité. Le nombre de guichets est passé de 10.000 en 1985 à 15.800 aujourd'hui. L'effectif employé a cru de 65.000 personnes en 1986 à 88.000 en 1996. Le principe de territorialité a été supprimé en 1987 et les plus grandes caisses d'épargne se sont établies sur tout le territoire, ainsi que, pour certaines, à l'étranger.
Les dépôts ayant augmenté plus rapidement dans les caisses d'épargne que dans les banques, et celles-ci ayant subi plus fortement que les caisses d'épargne les effets de la désintermédiation, les parts de marché ont sensiblement évolué et les caisses d'épargne détiennent aujourd'hui près de la moitié des dépôts bancaires.
Jusqu'en 1977, l'activité de crédit était limitée au financement du logement. Les caisses d'épargne, comme en France, ont obtenu progressivement, entre 1977 et 1985, l'accès à toutes les catégories de crédit au même titre que les banques. Aujourd'hui, la réglementation applicable aux caisses d'épargne a été totalement alignée sur celle des banques. Le volume des crédits distribués a augmenté rapidement mais le ratio des dépôts sur les crédits à la clientèle est encore d'environ 160 %. La rentabilité des fonds propres des caisses d'épargne était de 14,2 % en 1996 (contre 13,2 % pour les banques).
Dès l'origine, il y a plus d'un siècle et demi, les caisses d'épargne espagnoles ont affecté leurs excédents de trésorerie à des activités de caractère social. Ce " dividende social " s'est, depuis une vingtaine d'années, orienté vers des opérations très ciblées. La priorité a en effet été progressivement donnée à des activités tournées, d'une part vers la lutte contre la marginalisation sociale, le chômage et la toxicomanie, d'autre part vers le parrainage culturel, ainsi que l'aide à la recherche.
Selon les derniers chiffres (1996), les crédits affectés à ces activités se sont élevés à 84,1 milliards de pesetas, soit environ 3,5 milliards de francs.
A l'origine, les créations de fondations de caisses d'épargne résultent, comme en France, d'initiatives prises au niveau local par des notables qui ont fait don d'un capital. Dès lors, ce capital n'appartenait plus aux donateurs, qui devenaient de simples membres d'office de l'assemblée des fondations. Ce capital appartenait aux fondations et n'était donc pas de ce fait rémunéré.
Une partie du profit résultant de l'activité bancaire était destinée à des initiatives d'intérêt général.
Par ailleurs, la vocation des caisses d'épargne était de favoriser le développement de leur province ou du groupement de provinces qui avaient favorisé leur création : n'ayant pas de dividendes à distribuer à des actionnaires, elles pouvaient mieux rémunérer les déposants que les autres banques et consentir des crédits à un taux moins élevé que celui du marché.
Les fondations de caisses d'épargne et celles constituées pour cinq autres banques (Banco di Napoli, Banco di Sicilia, Banco di Sardegna, Instituto San Paolo di Torino, Monte Paschi di Siena) étaient des établissements de crédit de droit public. La nomination de leur président et de leur directeur général relevait de la compétence du ministère du Trésor.
Afin de permettre l'ouverture de leur capital au secteur privé et de faciliter la restructuration du système bancaire dans son ensemble, les fondations bancaires et, en l'occurrence, celles de caisses d'épargne ont fait l'objet d'une importante réforme (note 16). Cette loi leur a imposé de créer une société anonyme dont elles détiendraient la totalité du capital et à laquelle elles auraient apporté l'ensemble de leurs implantations bancaires.
Au début des années 1990, les caisses d'épargne ont donc été scindées en deux entités bien distinctes : d'une part la fondation, d'autre part l'entreprise bancaire, caisse d'épargne société anonyme, dont la fondation détenait la quasi totalité du capital. Les cinq autres fondations bancaires ont dû se soumettre aux mêmes dispositions.
La caisse d'épargne société anonyme est, comme une autre banque, un établissement de crédit de droit privé exerçant son activité dans le cadre de la réglementation bancaire, suivant des critères de rentabilité, d'efficacité et de concurrence. Aucune norme ne la singularise des autres banques : elle est gérée par un conseil d'administration qui rend compte à l'assemblée des actionnaires, en l'occurrence la fondation.
La seule particularité réside dans le fait que toutes les caisses d'épargne sociétés anonymes adhèrent à la même association professionnelle, l'ACRI (note 17).
A la fin de 1996, elles étaient au nombre de 73 et leur capital était détenu d'une part par les fondations, soit directement, soit indirectement par le biais de holding, d'autre part par des banques et des privés (note 18).
La caisse d'épargne société anonyme n'exerce pas d'activité d'intérêt général, ce rôle étant dévolu à la fondation qui contrôle son capital.
La fondation, détentrice du capital de la caisse d'épargne, est un établissement de droit public placé sous la tutelle du ministère du Trésor qui approuve ses statuts, après avis favorable de la Banque d'Italie, et qui est destinataire de toutes les délibérations de son assemblée. Celle-ci est composée de représentants des membres fondateurs, ou de leurs héritiers, de membres élus par les collectivités locales et les associations professionnelles locales ou cooptés par l'assemblée elle-même. Les dividendes que lui verse la caisse d'épargne société anonyme constituent l'essentiel de ses produits.
En 1995, les fondations de caisses d'épargne, après avoir réglé les impôts et les coûts de gestion, constitué une réserve légale comprise entre 10 et 50 % de leur résultat, destinée aux éventuelles recapitalisations de leurs entreprises bancaires, ont affecté au fonds pour leurs initiatives d'intérêt général 354 milliards de lires (1,2 milliard de francs) correspondant à 52,8 % de leur produit.
Par ailleurs, il leur est fait obligation de verser 10 % de leur produit au Centre de service régional pour le bénévolat (loi n°266 du 11 août 1991) et d'en affecter 20 % à d'autres activités très diverses prévues par leur statut. En outre, elles sont tenues de consacrer leur effort aux domaines de la recherche scientifique, des arts, de l'instruction, de la santé et de l'assistance en faveur des milieux les plus défavorisés.
La directive Dini du 18 novembre 1994 impose, cependant, aux fondations de diversifier dans un délai de cinq ans, soit avant novembre 1993) leurs produits et leur patrimoine.
Au terme de cette période, leurs dépenses ayant un caractère d'intérêt général, " dépenses institutionnelles ", ne pourront être couvertes que dans la limite de 50 % par les produits de leurs actifs bancaires et la part de ces derniers dans le total de leur patrimoine ne pourra dépasser 50 %.
La directive leur impose également une diversification de leurs investissements de portefeuille réalisés au moyen du produit des cessions d'actifs : 30 % en obligations et 30 % en actions cotées ou 60 % en parts d'OPCVM. Le reste des ressources, soit 40 %, pourra être affecté à la réalisation de structures nécessaires à leur activités d'intérêt général.
Un projet de loi présenté en février 1997 et qui devrait être adopté d'ici l'été 1998 a pour but de soustraire rapidement le contrôle des banques à l'emprise des fondations. Celles-ci, au plan juridique, deviendront des établissements à but non lucratif, placés sous la tutelle d'une autorité à créer, et n'appartiendront plus au secteur public. In fine, vers 2002 les fondations devraient perdre le contrôle de leurs banques.
Les enseignements que l'on peut tirer de ce rapide survol font ressortir une grande diversité de statuts, une offre de produits banalisée et une situation totalement concurrentielle avec les banques commerciales et, surtout, une mission d'intérêt général clairement affirmée, à laquelle ces caisses d'épargne peuvent ou doivent affecter une partie de leurs résultats.
La loi du 1er juillet 1983, modifiée par les lois du 9 juillet 1984, du 17 juin 1987 et du 10 juillet 1991, a doté les caisses d'épargne d'un statut sui generis de droit privé, tout en en faisant des établissements de crédit généralistes.
Élément essentiel de l'identité des caisses d'épargne, le but non lucratif que leur confère l'article 1er de la loi de 1983 résulte historiquement de l'absence de clarification du débat sur la propriété des fonds propres.
Pour autant, le but non lucratif n'a pas été entendu par le législateur de 1983 comme exclusif de la recherche de résultats d'exploitation, même si celle-ci est liée aux lois de la pérennité économique et non à des objectifs de rémunération du capital en tant que tel, comme c'est généralement le cas dans les sociétés par actions.
Cela étant, le statut de société commerciale ou, à tout le moins, de société coopérative ou mutualiste, n'exclut pas nécessairement le but non lucratif. Ainsi, les statuts du Crédit mutuel en font-ils un établissement sous forme mutualiste à but non lucratif.
Le maintien du but non lucratif n'est donc pas lié à la forme juridique actuelle des caisses d'épargne, pas plus qu'il ne saurait les dispenser d'améliorer leur résultat de façon à rendre, au meilleur coût, le service qu'elles entendent assurer à leur clientèle.
Avec 4.220 agences réparties sur le territoire et 28 millions de clients particuliers, les caisses d'épargne assurent une mission de banque de proximité, conformément à l'article 1er de la loi du 1er juillet 1983 qui les charge d'assurer la promotion et la collecte de l'épargne, ainsi que le développement de la prévoyance, pour satisfaire les besoins collectifs et familiaux.
Leur statut en fait également des financeurs de l'économie locale et sociale, en appui aux collectivités territoriales.
Toutefois, le Crédit agricole, avec 5.687 agences, dispose d'un nombre supérieur de guichets et constitue également un acteur privilégié de la vie économique locale, que ce soit en termes de prêts aux collectivités territoriales ou de crédits aux PME-PMI.
Par ailleurs, contrairement à une vision trop généralement répandue au sein du personnel, aucune disposition de la loi du 1er juillet 1983 ne confère aux caisses d'épargne une mission d'aménagement du territoire, qui justifierait un coefficient d'exploitation élevé par l'impératif de maintenir un nombre important de guichets non rentables dans les zones rurales et dans les zones urbaines sensibles, désertées par les banques commerciales.
Une telle mission existe pourtant, mais elle est remplie par les 17.000 guichets de la Poste, dont 62 % se trouvent dans des communes rurales regroupant moins de 25 % de la population. La Poste est en outre implantée dans 468 des 700 quartiers classés difficiles. Dans son rapport intitulé Sauver la Poste (note 19), le sénateur Gérard Larcher évalue, à la suite des travaux effectués par l'inspection générale des finances, à quelques 4,5 milliards de francs le surcoût pour la Poste des bureaux maintenus en raison de la mission d'aménagement du territoire confiée à cet établissement. Cette mission d'aménagement du territoire est d'ailleurs prise en compte par des dispositions fiscales particulières et par un commissionnement plus élevé sur le produit de la collecte du livret A.
Quant au rôle social qui consiste à accueillir tous les clients, même ceux qui, non rentables, sont exclus des banques commerciales, et à leur offrir un service bancaire de base, le statut des caisses d'épargne ne leur en fait, ici encore, pas l'obligation, pas plus qu'il ne leur en confère le monopole.
En effet, s'il existe une définition du service bancaire minimal, fixée par l'article 58 de la loi bancaire du 24 janvier 1984, et d'ailleurs limitée au droit au compte, ce qui n'inclut ni le chéquier, ni la carte permettant le retrait d'espèces au distributeur automatique de billets, aucun établissement de crédit n'en a reçu le monopole.
En outre, s'il est exact que les caisses d'épargne n'effectuent aucune sélection de leur clientèle et accueillent, sur 25,7 millions de détenteurs de livret A, 13,5 millions de comptes (soit 52,60 % des titulaires de livret A) d'un montant inférieur à 1.000 francs pour un encours moyen de 205 francs, les 11,6 millions de livrets d'un encours moyen inférieur à 1.000 francs gérés par la Poste représentent 55,40 % des titulaires de livret A clients de l'établissement.
La vocation sociale d'accueil de toutes les clientèles, pratiquée par les caisses d'épargne relève donc de la culture de l'entreprise, voire de la politique commerciale de l'établissement, et non pas d'une mission qui lui aurait été confiée par le législateur.
Cela étant, il est indéniable que les caisses d'épargne retirent de leur histoire une proximité de la clientèle populaire, à laquelle la bancarisation de leur offre de services, débutée avec l'autorisation de gérer des comptes de chèque, qui leur a été accordée en 1978, leur permet de proposer, dans de bonne conditions, l'ensemble des produits disponibles dans les banques généralistes.
Chargées de la promotion et de la collecte de l'épargne, les caisses d'épargne partagent avec la Poste le monopole de la distribution du livret A (note 20).
Le livret A est le plus populaire des produits d'épargne en France, puisqu'il est détenu par 46 millions de Français, soit plus de 80 % de la population. C'est également le plus ancien. Il a été créé en 1816 dans un but pédagogique et social : permettre aux personnes modestes de se familiariser avec les concepts d'épargne et de prévoyance. Il reste aujourd'hui l'instrument financier privilégié des ménages à faibles revenus : en dehors des outils de paiement (comptes chèques en particulier), 30 % des épargnants les plus modestes (dont le revenu mensuel est inférieur à 6.000 francs) ne possèdent pas d'autre produit financier que le livret A.
Il s'agit d'un produit d'épargne liquide garanti par l'État (note 21), non imposable, rémunéré au taux de 3,5 %, ce qui lui donne le taux de rendement net le plus élevé après le livret jeune (rémunéré à 4,75 %, mais dont les dépôts sont plafonnés à 10.000 francs) et un rendement réel fort, compte tenu d'une inflation maîtrisée autour d'un taux annuel de 1 %.
La collecte des caisses d'épargne et de prévoyance représentait, à la fin de l'année 1997, 59,8 % des encours du livret A. Si l'on tient compte de la collecte du livret bleu, les caisses d'épargne détenaient encore 52 % de parts de marché, la Poste venant ensuite, avec 29,8 % de parts de marché.
| EXCÉDENTS ANNUELS(en milliards de francs) | |||||
| Année | |||||
| 1994 | |||||
| 1995 | |||||
| 1996 | |||||
| 1997 | |||||
| FLUX ANNUELS(flux = excédents + intérêts)(en milliards de francs) | |||||
| Année | |||||
| 1994 | |||||
| 1995 | |||||
| 1996 | |||||
| 1997 | |||||
| ENCOURS EN FIN D'ANNÉE INTÉRÊTS COMPRIS (3) (en milliards de francs) | |||||
| Année | |||||
| 1994 | |||||
| 1995 | |||||
| 1996 | |||||
| 1997 | |||||
(1) Caisses d'épargne et de prévoyance
(2) Caisse nationale d'épargne : distribution par le réseau de la Poste.
(3) Les données encours diffèrent légèrement de celles publiées par la Banque de France.
Source :Caisse des dépôts et consignations.
Si le livret A est un élément essentiel de l'identité des caisses d'épargne qui, jusqu'en 1978, n'ont pu proposer que ce seul produit à leur clientèle, celles-ci n'ont pas la maîtrise de l'utilisation des fonds collectés et ne constituent qu'un prestataire de service, rémunéré à ce titre par une commission égale à 1,2 % de l'encours collecté. Cette commission a représenté 4,9 milliards de francs en 1997, soit 17 % du produit net bancaire consolidé du réseau.
Ce niveau de commissionnement fait d'ailleurs l'objet de nombreuses contestations au sein du réseau, compte tenu du fait que le Crédit mutuel perçoit une commission de 1,3 % et le réseau de la Poste, une commission de 1,5 %. Le CENCEP estime toutefois qu'il suffit à couvrir les frais de gestion liés à ce produit.
D'ailleurs, un rapport de l'inspection générale des finances de 1994, cité par le sénateur Alain Lambert dans son Rapport sur la situation et les perspectives du système bancaire français (note 22) sur la caisse d'épargne de Bourgogne, aurait évalué le coût de gestion du livret A à 0,96 % de l'encours des dépôts collectés sur ce support en 1994, ce qui laissait à l'établissement une marge finale de 0,24 % sur l'encours (711 milliards de francs fin 1995), soit environ 1,7 milliard de francs.
Corollaire du rôle de prestataire de services dévolu aux caisses d'épargne, le produit de la collecte du livret A est centralisé en totalité à la Caisse des dépôts et consignations qui en assure la gestion. C'est donc la Caisse des dépôts et consignations qui réalise la transformation de ces fonds en prêts à longue durée et à taux privilégiés qui bénéficient aux secteurs prioritaires désignés par l'État. C'est ainsi la Caisse des dépôts, et non les caisses d'épargne, qui assure la mission de financement de l'habitat social, à partir des fonds collectés sur le livret A par les caisses d'épargne et par le réseau de la Poste (note 23).
Il convient d'ailleurs d'insister sur le fait que la politique de l'habitat social en France est de la responsabilité de l'État. L'équilibre d'une mécanique publique de cette ampleur repose cependant sur un partage des responsabilités, et celui-ci nécessite l'autonomie de gestion des différents acteurs.
C'est ainsi que l'État définit la programmation ; les organismes HLM sont responsables de la politique des loyers et de la maintenance des logements, comme de leur construction ; la Caisse des dépôts ne leur prête qu'après avoir analysé l'équilibre de leurs comptes et donc leur solvabilité ; les collectivités locales sont fortement impliquées au travers de leur représentation dans les établissements publics d'HLM, des garanties qu'elles apportent aux prêts de la Caisse des dépôts et des subventions complémentaires qu'elles accordent aux programmes de logement sociaux.
Les prêts de la Caisse des dépôts ont deux caractéristiques majeures : grâce à la ressource spécifique que constituent les fonds d'épargne, ils peuvent être accordés, au coût de la ressource, et donc à des taux notablement plus bas que ceux du marché et pour des durées très longues sur lesquelles il n'existe pas d'équivalent dans les circuits financiers " classiques ".
Toutefois, ces conditions financières privilégiées ne sont rendues possibles que par le mécanisme de transformation massive, par la Caisse des dépôts, d'une épargne liquide (à taux peu élevé) en prêts à très long terme.
Or, le maintien d'une rémunération des dépôts supérieure de quelque 2,5 points à l'inflation renchérit considérablement la ressource (voir tableau ci-après), dans une période de baisse des taux d'intérêt, ce qui met, à terme, le dispositif en péril.
| 1. Caisses d'épargne | |
| rémunération des déposants | |
| effet quinzaine | |
| rémunération réseau | |
| intéressement ou réfactionplafond | |
| total | |
| 2. CNE (La Poste) | |
| rémunération des déposants | |
| effet quinzaine | |
| rémunération réseau | |
| total | |
| Taux moyen |
Dans ces conditions, bien qu'il sorte ainsi du cadre défini par sa lettre de mission, le Rapporteur ne peut manquer de consigner ici les réflexions auxquelles il a été conduit, quant au mécanisme de fixation de la rémunération des dépôts effectués sur le livret A. Il semble qu'un consensus se dégage pour considérer qu'il n'est pas sain de continuer à laisser au Gouvernement le soin de fixer cette rémunération, qui devient de ce fait un enjeu politique déconnecté de l'équité et de la rationalité économique.
Il est au contraire souhaitable que le taux d'intérêt du livret A soit fixé par une instance technique spécialisée. Plutôt que la solution, parfois évoquée, consistant à confier cette compétence au Conseil de la politique monétaire, qui présente le mérite d'être indépendant, mais l'inconvénient d'être trop généraliste, le Rapporteur préconise la création d'une commission ad hoc qui comprendrait, notamment, le directeur du Trésor, le directeur général de la Caisse des dépôts , le directeur de l'habitat et de la construction du ministère de l'Équipement et le président de l'Union nationale des fédérations d'organismes HLM.
Cette commission pourrait se voir donner pour objectif d'assurer aux déposants une rémunération légèrement supérieure à l'inflation, de manière à protéger une épargne populaire, tout en restant légèrement en-dessous de la rémunération offerte par le marché monétaire, de manière à ne pas rendre la ressource trop coûteuse pour le financement du logement social.
En effet, le livret A, produit d'épargne populaire et instrument au sein d'un dispositif original de financement d'objectifs d'intérêt général, doit être pérennisé.
S'il est considéré comme un produit d'appel par les banques commerciales, qui estiment qu'il permet la distribution de produits plus sophistiqués sur lesquels les marges sont plus importantes, il convient de tempérer cette affirmation par le fait que, d'une part, les caisses d'épargne sont arrivées tardivement sur le marché de la banque généraliste et que seuls 30,8 % des livrets A sont associés à un compte-chèques, 10,5 % de ces livrets étant associés à un compte-chèques faisant plus de 25 opérations par an.
Au demeurant, la Commission européenne ne remet pas en cause l'existence d'un produit défiscalisé garanti, à taux administré, garanti par l'État, comme le livret A, dès lors que la centralisation des fonds collectés est totale et que le produit de la collecte est affecté à une mission d'intérêt général.
Elle ne discute pas davantage le fait que la distribution du produit fasse l'objet d'un monopole.
Elle considère en revanche que la rémunération offerte à l'établissement collecteur bénéficiaire de ce monopole peut faire l'objet d'une mise en concurrence, si un autre prestataire propose de rendre ce service à la collectivité à un meilleur prix.
Ce n'est donc pas la pérennité du livret A qui serait mise en cause, mais la capacité pour les caisses d'épargne, et a fortiori pour la Poste, de pouvoir continuer à le distribuer avec le commissionnement actuel ou d'accepter une rémunération plus faible.
Dans ces conditions, il y a lieu de s'interroger sur les moyens de doter les caisses d'épargne des instruments qui leur permettraient de continuer à exister et à remplir leur rôle de banque généraliste de proximité au profit des familles et de l'économie locale, dans l'éventualité d'une perte de l'instrument d'identité que constitue le livret A, tout en réaffirmant de manière claire dans leur objet social, leur mission d'intérêt général.
Cette approche est au confluent du choix politique de la définition de la mission d'intérêt général qui leur serait confiée et du choix de projet d'entreprise qui consiste à développer l'offre de produits destinée à satisfaire les besoins de la clientèle familiale et locale, sur laquelle les caisses devraient se concentrer, en confortant leur savoir faire par l'acquisition de métiers nouveaux. Elle peut, sans doute, dicter leur stratégie en matière de croissance externe ou d'éventuelles prises de participation ou créations de structures pour le développement de projets communs, que ce soit sur le marché domestique ou à l'échelle européenne.
(1) Voir notamment le rapport présenté en 1997 par Jean Pierre Moussy au nom du Conseil économique et social : L'avenir du système bancaire français dans le contexte de la monnaie unique et le Rapport d'information sur la situation et les perspectives du système bancaire français présenté au nom de la Commission des Finances du Sénat en 1996 par Alain Lambert, rapporteur général du Budget.
(2) Rentabilité historiquement plus faible des banques françaises ; suites des réformes engagées à partir de 1984-85 et évolutions technologiques qui se traduisent par une concurrence accrue et la diminution des marges.
(3) Crise de l'immobilier ; récession de 1993 ; inversion entre 1990 et 1993 de la courbe des taux ; autofinancement des entreprises et faiblesse de la demande de crédit.
(4) Moins de 10 % en France contre 15 % en Allemagne et aux Pays-Bas et 25 % en Grande-Bretagne.
(5) Résultats 1997 des banques françaises : Société générale 6,1 milliards de francs ; BNP, 6 milliards de francs ; Paribas, 6,5 milliards de francs ; Crédit agricole 10 milliards de francs.
(6) Le poids dans l'ensemble des pertes du Crédit lyonnais et de l'UIC conduit néanmoins à nuancer partiellement cette appréciation.
(7) Le secteur de la banque de détail, insuffisamment rentable en France et générateur de coûts fixes élevés, ne devrait être touché que plus tardivement, même si les évolutions vers plus de concurrence paraissent là aussi inéluctables.
(8) Le numéro d'octobre de CDC Bourse s'intitule d'ailleurs : Secteur bancaire, les grandes manoeuvres, enfin !
(9) Voir en annexe 1 les résultats commerciaux comparatifs des caisses d'épargne et des autres établissements bancaires français.
(10) 1,2 % de l'encours plus une commission d'intéressement à l'augmentation de la collecte.
(11) En 1994, ce taux était de 132 % pour les caisses d'épargne, 65 % pour les banques AFB et 109 % pour les banques mutualistes.
(12) 10,4 % en 1996, comme en 1989 et en 1994.
(13) 28 % pour les dépôts à vue et à terme et 36 % pour les crédits aux entreprises.
(14) Träger qui est le mot utilisé ne peut véritablement être traduit par " propriétaire ".
(15) Entre 5 et 10 % de rentabilité sur capitaux propres pour les Landesbanken.
(16) Loi " Amato " du 30 juillet 1990.
(17) Association des caisses d'épargne italiennes.
(18) Répartition du capital des caisses d'épargne S.A.
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| Fondations de caisses d'épargne | ||
| Holdings de caisses d'épargne | ||
| Autres caisses d'épargne et institutions | ||
| Autres banques | ||
| Particuliers | ||
| Capital de l'ensemble des caisses d'épargne | ||
| Capital social de l'ensemble des caisses d'épargne S.A en Mds de lires |
(19) N° 42 du 21 octobre 1997.
(20) Il existe une forme proche de ce produit appelée livret bleu, qui est distribué par le Crédit mutuel, avec les mêmes caractéristiques, mais qui n'est que partiellement centralisé à la Caisse des dépôts et consignations. Ainsi, en 1997, sur un encours total de 95,8 milliards de francs (intérêts compris), seuls 51 milliards de francs, soit 53 % étaient centralisés.
(21) Les résultats dégagés par la gestion des différents produits d'épargne sont versés par la Caisse des dépôts et consignations sur le fonds de réserve de chacun des produits d'épargne concernés afin d'assurer leur sécurité. Au-delà d'un certain seuil, jugé suffisant pour assurer la liquidité du produit, l'État effectue chaque année des prélèvements sur ces fonds de réserve, au titre de la garantie qu'il apporte à ces produits d'épargne. Le Fonds de réserve et de garantie des caisses d'épargne a ainsi supporté, à ce titre, un prélèvement de 11,5 milliards de francs en 1993 et 1994, 18,5 milliards de francs en 1995, 10 milliards de francs en 1996 et 10,1 milliards de francs en 1997.
(22) N° 52 du 30 octobre 1996.
(23) En 1997, le produit de la collecte assurée par les caisses d'épargne représentait 38 % du stock de ressource des fonds d'épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations, contre 26 % pour la Poste, et représentait, avec 15,8 milliards de francs, 57 % du flux de financement de prêts nouveaux, contre, respectivement 6,8 milliards de francs et 24 % pour la Poste.
© Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie- 29 avril 1998