Le statut sui generis des caisses d'épargne, qui en fait des établissements de crédit à but non lucratif de droit privé, mais dépourvus de capital social, peut néanmoins apparaître comme une entrave à l'exercice de leur activité, qu'il s'agisse d'interventions au profit d'une mission d'intérêt général qui leur serait reconnue ou du développement de leurs produits commerciaux. Les ambiguïtés de leur situation actuelle les soumet en effet, à la fois aux critiques des banques commerciales, qui considèrent que le niveau élevé des fonds propres résulte des avantages que leur a conféré l'État en matière de fiscalité et de distribution du livret A tandis que l'absence d'actionnaires à rémunérer leur offre un avantage concurrentiel, et aux appétits du ministère des Finances qui estimerait souhaitable de mieux rentabiliser ces fonds propres au profit de l'intérêt collectif.
Après avoir examiné la manière dont se sont
constitués les fonds propres de caisses d'épargne,
il y aura lieu d'étudier les thèses en présence
quant à la propriété de ceux-ci et, par conséquent,
quant à la possibilité éventuelle d'en disposer
dans le cadre d'un changement de statut.
1. Les composantes des fonds propres des caisses d'épargne
2. La propriété des fonds propres des caisses d'épargne
Au 31 décembre 1997, les fonds propres des caisses d'épargne s'élevaient à 64,8 milliards de francs.
Ils se décomposaient de la manière suivante :
La loi du 27 février 1952 (instituant le code des
caisses d'épargne) et le décret du 27 juin
1952, qui rappelle les conditions financières de leur fonctionnement,
exposent dans l'article 58 du même code :
" Les caisses d'épargne ordinaires prélèvent
sur le produit de leur placement une somme suffisante pour faire
face aux frais de loyers et d'administration et à l'établissement
d'une réserve spéciale dans les conditions prescrites
par l'article suivant. Ce prélèvement est de 0,50 %
au moins et ne peut dépasser 0,75 % sur l'ensemble
des comptes des déposants. "
Les caisses d'épargne sont ainsi rémunérées par une commission destinée à couvrir leurs charges. L'excédent de résultat de leur activité étant affecté au Fond de réserve et de garantie des caisses d'épargne (FRGCE) cantonné à la Caisse des dépôts et consignations.
D'autre part, jusqu'en 1985, les caisses d'épargne étaient incitées à employer le quart de leur bénéfice réalisé en faveur " d'œuvres de solidarité nationales " ou d'organismes philanthropiques, ce pourcentage passant à 50 % si la " fortune personnelle " représentait 0,5 % des dépôts de la caisse, à 66 % si elle en représentait 1 %, à 75 % si elle en représentait 1,5 % et à 100 % si elle représentait 2 % des dépôts.
Cette disposition prévue à l'article 65 du code des caisses d'épargne a été abrogée en 1985, par décret, sans aucun débat. La totalité des résultats des caisses d'épargne est depuis portée en réserves, constituant ce qu'il convient d'appeler maintenant les capitaux propres.
Le niveau actuel de ces capitaux propres résulte, selon le CENCEP d'une évolution en deux temps :
Cette progression accompagne le développement des activités concurrentielles (comptes chèques en 1978, OPCVM à partir de 1985, prêts aux collectivités locales depuis 1986, crédit aux particuliers depuis 1987 et assurance vie depuis 1989).
Le groupe caisses d'épargne a doublé le volume de ses fonds propres sur les dix dernières années, période au cours de laquelle les encours gérés hors livret A étaient multipliés par trois .
Les crédits aux particuliers se sont également développés de manière significative depuis 1987 en générant des marges conséquentes grâce au niveau élevé des taux d'intérêt.
On constate un développement rapide de l'épargne
financière à long terme auprès des particuliers
(l'encours d'assurance-vie atteint 140 milliards de francs
à fin 1996 pour des premiers contrats seulement diffusés
en 1989).
Le CENCEP considère qu'après 1980, le réseau s'est diversifié et que le livret A n'est plus au cœur de son activité. On doit alors admettre que la distribution du livret A aurait induit marginalement un profit toutefois difficile à chiffrer exactement. En effet, compte tenu de l'importance des charges fixes dans l'activité bancaire, le volume des charges du réseau ne serait sans doute pas sensiblement moins élevé si le livret A n'était plus distribué.
Si l'on considérait au contraire que le livret A est le socle de l'activité des caisses d'épargne, il apparaîtrait que ce produit couvre, historiquement, les charges fixes du réseau, et qu'il a pu permettre le développement des produits concurrentiels qui, dans ces conditions, présentaient une marge proche de la marge sur coût variable et donc plus élevée. La distribution du livret A aurait permis aux caisses d'épargne d'atteindre leur point mort préalablement au développement d'activités concurrentielles.
On peut enfin considérer que la réalité se situe probablement entre ces deux interprétations, et que, partant d'une activité faiblement bénéficiaire, mais assurée par la gestion quasi exclusive du livret A, les caisses d'épargne sont passées à des activités du domaine concurrentiel. La première interprétation étant vérifiée en début de période, on a glissé progressivement vers une situation où c'est clairement la deuxième qui s'impose.
Ainsi, à partir de dotations initiales consenties par des particuliers ou des institutions, les avoirs des caisses d'épargne se sont régulièrement accrus des excédents dégagés par leur gestion. Or, si ces excédents sont au sens strict, le produit de l'activité des caisses, leur importance est directement reliée à certains traits de leur statut, édictés par la puissance publique :
Ces différents traits du régime des caisses d'épargne ont été édictés dans l'intérêt de l'ensemble et de la société.
(en millions de francs ou en %)
| 1980 | ||||||
| 1981 | ||||||
| 1982 | ||||||
| 1983 | ||||||
| 1984 | ||||||
| 1985 | ||||||
| 1986 | ||||||
| 1987 | ||||||
| 1988 | ||||||
| 1989 | ||||||
| 1990 | ||||||
| 1991 | ||||||
| 1992 | ||||||
| 1993 | ||||||
| 1994 | ||||||
| 1995 | ||||||
| 1996 | ||||||
| 1980/1996 | ||||||
| 1987/1996 |
| 1980 | |||||||
| 1981 | |||||||
| 1982 | |||||||
| 1983 | |||||||
| 1984 | |||||||
| 1985 | |||||||
| 1986 | |||||||
| 1987 | |||||||
| 1988 | |||||||
| 1989 | |||||||
| 1990 | |||||||
| 1991 | |||||||
| 1992 | |||||||
| 1993 | |||||||
| 1994 | |||||||
| 1995 | |||||||
| 1996 | |||||||
| 1980/ 1996 | |||||||
| 1987/1996 |
En chiffre italiques, figurent les chiffres estimés, en gras, les données du CENCEP.
Le taux de profit (profit/fonds propres) est saisi jusqu'en 1985.
Il est ensuite calculé sur la base du taux court corrigé d'un coefficient de frottement de 0,45, proche des valeurs historiques.
Versements exceptionnels : - 302 millions de francs de profits liés à une bonification d'intérêt exceptionnelle en 1981 .- 3 milliards de francs de capital, dont 2 milliards de francs au FCRG (en remplacement du FRGCE) et 1 milliard de francs au FSM
Le fonds pour risques bancaires généraux (FRBG) s'élève à 8,6 milliards de francs. Il a bénéficié d'une dotation supplémentaire de 0,85 milliard de francs au titre de l'année 1996, fournie par les caisses d'épargne.
Le FRBG a fortement augmenté depuis ces dernières années. Il se décompose pour partie en un FRBG pour risque de taux (qui existe depuis 1991), et un FRBG pour risque de crédit (depuis 1996). Selon une directive du CENCEP, le FRBG pour risque de crédit doit être égal à 2 % des encours de crédits aux entreprises et à 0,1 % des encours de crédits aux collectivités locales d'ici fin 1998, soit au total 0,9 milliard de francs sur la base des encours à fin décembre 1996.
Les fonds centraux sont constitués d'un fonds commun de réserve (FCRG) et d'un fonds de solidarité et de modernisation (FSM). Ils ont pour vocation d'assurer la garantie des déposants pour les dépôts non assurés par l'État et la Caisse des dépôts et consignations (CDC) dans le cas du premier fonds, et de contribuer au financement des investissements prioritaires du réseau pour le second.
Les fonds centraux ont été constitués en 1984 à partir d'une dotation de 3 milliards de francs prélevée sur le fonds de réserve et de garantie du livret A (FRGCE cantonné à la CDC).
Il convient de rappeler que ce dernier n'est en aucune manière alimenté par les caisses d'épargne, et donc ne réduit en rien la commission qui leur a été versée par la CDC. Il est alimenté par la CDC au moyen des profits réalisés sur les emplois du livret A.
L'annonce du versement effectué au profit des fonds centraux avait été faite au congrès des caisses d'épargne par M. Jacques Delors, ministre de l'Économie et des Finances (note 1).
Le caractère exceptionnel de cette dotation avait été affirmé dès l'origine (note 2). Le montant actuel de la dotation peut être calculé en fonction de différentes hypothèses (3 milliardsde francs placés au 1er janvier 1984 valorisés au 31 août 1997, arrondis à 500 millions de francs près) :
(en milliards de francs)
| Inflation | |
| Taux du livret A | |
| Taux j/j | |
| PIBOR 3 mois | |
| BTAN 2 ans | |
| BTAN 5 ans | |
| OAT (1) |
(1) Le gérant des fonds estime avoir placé la plus grande part en OAT
Source : Direction du Trésor
Le chiffre moyen actualisé de 12 milliards de francs de la dotation initiale ne peut être retenu. Une hypothèse moyenne de l'ordre de 8,5 milliards de francs semble plus vraisemblable, une fois défalqués les 3,5 milliards de francs affectés à la modernisation du réseau et à la mise en œuvre des garanties pour défaillances.
Les caisses ont été dorénavant invitées réglementairement par le CENCEP à affecter leur résultat au fond pour risques bancaires généraux (FRBG) plutôt qu'aux fonds centraux.
Compte tenu de la façon dont ils ont été constitués et de l'absence d'actionnaires, à même de faire valoir leurs droits, la question de la propriété des fonds propres des caisses d'épargne fait l'objet d'une controverse juridique, motivée par les arrière-pensées des différents protagonistes. Quelle que soit l'issue donnée à ces querelles, il importe que prévalent le souci de l'intérêt général et la volonté d'assurer la pérennité du réseau.
Les interrogations portant sur la propriété des fonds propres des caisses d'épargne sont soustendues par deux types de motivations.
Le premier type de motivations est celui des banques commerciales regroupées au sein de l'Association française de banques (AFB), qui considèrent qu'en l'absence d'appropriation clairement définie de ces fonds propres, entres les mains d'actionnaires, qu'ils soient publics ou privés, les caisses d'épargne bénéficient d'un avantage concurrentiel indu. En effet, n'ayant pas d'obligation de rémunérer les propriétaires des fonds propres, elles sont en mesure d'accepter des marges moins élevées et de sous-tarifer ainsi leurs services.
Le second type de motivations relève du souci de l'intérêt des finances publiques. Dès lors que les caisses d'épargne appartiennent à la Nation, ainsi que l'avait déclaré Pierre Bérégovoy, alors ministre de l'économie, des finances et du budget, au cours de la discussion de la loi du 10 juillet 1991, l'État, représentant de la Nation, souhaiterait faire valoir ses droits sur les fonds propres des caisses d'épargne.
En tout état de cause, les termes du débat sont complexes, étant donné que ce domaine du droit demeure largement inexploré.
Ces interrogations conduisent à développer deux thèses antagonistes quant au droit de propriété des caisses d'épargne sur leurs fonds propres.
Une première analyse considère que les fonds propres des caisses sont constitutifs des deniers publics, parce qu'ils sont affectés exclusivement à un usage d'intérêt général et que cet intérêt général étant nécessairement représenté par l'État, celui-ci peut seul décider de l'utilisation de ces fonds.
Cette analyse dénie en outre tout droit de propriété personnelle sur les fonds propres de chaque caisse prise individuellement, les caisses d'épargne ne s'étant jamais vu attribuer explicitement la personnalité civile (note 3)
Elle repose sur les prémisses suivantes :
Au demeurant, l'appellation " fortune personnelle " n'a pas de portée juridique. Elle n'est pas synonyme de propriété.
Une seconde analyse part du principe qu'en dépit du but d'utilité publique qu'elles poursuivent, les caisses d'épargne sont des organismes de droit privé, dotés de la personnalité morale (note 5). Dès lors qu'elles ont la personnalité juridique, elles sont nécessairement dotées d'un patrimoine, puisque l'existence du patrimoine est l'essence même de la personnalité juridique. Les textes applicables aux caisses d'épargne consacrent en outre l'existence d'un patrimoine (note 6).
Elle considère que les fonds propres des caisses d'épargne relèvent de ce patrimoine. En effet, les articles 59 et suivants du code des caisses d'épargne, relatifs à l'organisation financière des caisses, reconnaissaient à celles-ci la jouissance d'un droit de fructus sur le fonds de garantie désigné comme étant leur " fortune personnelle ", les intérêts et primes d'amortissement provenant de ce fonds lui-même y étant intégrés.
Les caisses disposaient également d'un droit d'usage (usus) sur cette fortune personnelle (possibilité d'imputer les pertes de gestion sur ce fonds et d'utiliser le solde disponible conformément aux prescriptions des articles 60 à 64 du code des caisses d'épargne ). En revanche, les caisses ne disposaient pas du droit d'aliéner (abusus) ces fonds de garantie.
Ainsi, sur les trois éléments constitutifs du droit de propriété, l'abusus était interdit et l'usus et le fructus étaient soumis, dans leur exercice, à des limitations spécifiques. Pour autant, les études juridiques conduites sur la situation patrimoniale des caisses d'épargne établissent que ces restrictions à l'étendue des différentes composantes du droit de propriété sont conformes au principe de spécialité des personnes morales et que, si importantes soient-elles, en particulier lorsque l'intérêt général est en cause, elles ne peuvent être considérées comme une négation de la capacité à posséder de ces dernières.
Par ailleurs, selon cette analyse, il semble également établi que l'article 65 du code des caisses d'épargne leur reconnaissait un droit de propriété sur le boni résultant chaque année de leur activité.
Cette analyse considère que l'abrogation des articles 59 à 65 du code précité par le décret du 20 juin 1985 ne peut avoir eu pour conséquence une remise en cause du droit de propriété des caisses sur les fonds constituant leur " fortune personnelle " et sur leurs boni d'activité, dès lors que la suppression des dispositions concernées n'a pas été intégrée dans un dispositif de transfert des fonds en cause au profit d'une entité désignée.
En ce qui concerne la dévolution éventuelle de ce patrimoine, cette seconde analyse estime que, compte tenu, d'une part, de l'absence de capital social et, donc, de détenteurs de parts sociales et, d'autre part, du rôle des pouvoirs publics dans l'organisation de ce réseau d'établissements financiers à but non lucratif, la " fortune " des caisses ne paraît pas pouvoir être considérée comme la propriété de personnes identifiables, qu'il s'agisse des héritiers des fondateurs, des déposants ou d'une personne morale.
Elle précise en outre que, tant que les caisses d'épargne ont une existence juridique, elles jouissent d'un droit de propriété exclusif sur leurs biens propres, quand bien même ceuxci auraient le caractère de " biens collectifs ".
Ce n'est donc que dans l'hypothèse d'une disparition des caisses d'épargne et en l'absence de règles législatives ou statutaires organisant la dévolution de leurs biens que les fonds propres des caisses seraient dans une situation de biens vacants, susceptibles d'être attribués à l'État (note 7)
En définitive, il semble raisonnable d'estimer, et sauf appréciation contraire du Conseil d'État consulté sur ce point, que même si les caisses d'épargne n'ont pas de propriétaire autre que la Nation, leurs fonds propres leur appartiennent.
Cela étant, cette analyse elle-même ne résout
pas la question de la possibilité pour l'État, ou
pour toute autre collectivité publique, de s'attribuer
la contre-valeur du produit de la cession au public, sous forme
de capital ou de parts de société coopératives,
d'une partie des fonds propres des caisses d'épargne.
(1) Lettre de Jacques Delors au président du CENCEP datée du 9 février 1984 : " J'ai décidé de doter de 3 milliards de francs le réseau des caisses d'épargne, 2 milliards pour le fonds commun de réserve et de garantie du réseau, 1 milliard pour le fonds de solidarité et de modernisation des caisses d'épargne [...]. ". La copie de la lettre figure en annexe 3 du présent rapport.
(2) Document cité : " Cette dotation qui revêt un caractère tout à fait exceptionnel est constituée une fois pour toute [...]. "
(3) Selon cette analyse, seuls le CENCEP et la Caisse centrale des caisses d'épargne sont constituées en personnes morales dans les formes du droit.
(4) L'article 9 de la loi du 20 juillet 1985 sur les caisses d'épargne a prévu l'institution au sein de chaque caisse d'épargne d'un fonds de réserve et de garantie constituant la " fortune personnelle " de la caisse.
(5) Le fait de disposer d'un capital au sens du droit des sociétés n'est pas une condition de l'existence de la personnalité juridique, que ce soit en droit public (État, collectivités territoriales, établissements publics) ou en droit privé (associations, fondations, syndicats de copropriétaires, GIE, associations, syndicats ...).
(6) Ainsi, l'article 12 de la loi du 1er juillet 1983 soumet à l'examen et à l'autorisation du Conseil d'orientation et de surveillance " tout acte de disposition sur le patrimoine de la Caisse d'épargne et de prévoyance ".
(7) Les auteurs de cette analyse ajoutent que si une telle procédure d'attribution des biens propres des caisses d'épargne à l'État ne soulèverait pas a priori de difficulté juridique dans le cas où la dissolution des caisses résulterait de leur propre initiative, il n'est pas certain, en revanche, qu'une dissolution résultant de la seule initiative des pouvoirs publics justifierait, en toute sécurité juridique, la dévolution à l'État de leurs fonds propres sur la base de la théorie des biens vacants. Mais il s'agit là d'une hypothèse d'école, l'État n'ayant pas exprimé l'intention de procéder à une dissolution des caisses d'épargne.
© Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie- 29 avril 1998