2. Le rôle important de la Caisse des dépôts et consignations
Les caisses d'épargne sont organisées en réseau. Les 34 caisses d'épargne sont autant de banques régionales indépendantes. Leur géographie ne recoupe, cependant, que partiellement la géographie administrative régionale. Certains particularismes locaux, mais aussi des difficultés d'ordre politique, n'ont, en effet, pas permis que ces deux structurations du territoire coïncident. C'est le cas en Aquitaine (note 1), en Lorraine (note 2), dans le Nord Pas de Calais (note 3), dans le Centre (note 4), en Ile de France (note 5), en Rhône Alpes (note 6) et en Corse et Provence Alpes Côte d'Azur (note 7), comme le souligne la carte ci-dessous. La taille de ces caisses comme leurs performances commerciales et financières, présentées supra sont, en outre, extrêmement diverses.
Chaque caisse est, cependant, administrée de manière homogène, par un directoire de 3 à 5 membres sous le contrôle d'un Conseil d'orientation et de surveillance composé de 17, 21 ou 25 membres, représentant trois collèges (déposants personnes physiques et morales ; salariés et élus locaux). Elle publie ses comptes et détient une partie du capital de l'organe central, le Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance (CENCEP), de la caisse centrale, la CCCEP et des différentes filiales nationales (note 8) et internationales. Elle peut aussi détenir en propre des filiales régionales. De nombreuses caisses ont ainsi racheté des sociétés de développement régional, les SDR. Cette forte tradition de décentralisation, relevée par la mission, est, cependant, paradoxale dans la mesure où les caisses d'épargne n'ont, de fait, la maîtrise de leur bilan que depuis quelques années.
Le CENCEP, institué par la loi de 1983, est un organe central jeune à l'échelle de l'histoire des caisses d'épargne comme à celle des chefs de réseau des groupes comparables. Cette jeunesse explique probablement une partie des problèmes de légitimité qui ont pu affecter son autorité sur l'ensemble du réseau. La mission a pu ainsi constater que ses décisions sont régulièrement critiquées et même non appliquées. Le CENCEP dispose pourtant, de par la loi bancaire, de pouvoirs équivalents à ceux des autres organes centraux de réseaux.(note 9).
Le conseil de surveillance du CENCEP dispose ainsi du pouvoir d'agrément et de révocation des dirigeants. Il s'est aussi doté de moyens efficaces de suivi et de contrôle de la gestion des caisses d'épargne. Il dispose d'informations mensuelles sur leurs performances commerciales et financières. La différence la plus sensible avec la Caisse nationale du crédit agricole (CNCA) réside dans l'absence de centralisation, même partielle, par la tête de réseau de la trésorerie. Cette possibilité offerte à la CNCA lui permet, en contrôlant les conditions de refinancement des caisses régionales, de réguler les conditions de crédit accordées à la clientèle et lui confère un pouvoir fort sur l'ensemble du réseau Crédit agricole.
Juridiquement, le CENCEP est un groupement d'intérêt économique détenu à 65 % par les caisses d'épargne et à 35 % par la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Il détient lui même, par son holding " Écureuil Participations " 5 % de la Caisse centrale et des participations dans un nombre important de filiales du groupe.
Il est dirigé par un directoire composé de 3 membres. Le conseil de surveillance est, pour sa part, composé de 23 membres : 12 membres représentant les caisses d'épargne, 6 représentant la CDC, 3 représentant le Parlement et 2 représentant le personnel du réseau. Un commissaire du gouvernement est également associé à ses travaux.
La Caisse centrale, prévue dès 1991, n'a été mise en place qu'en 1995. Elle est présidée par le président du CENCEP.
Elle est détenue à 5 % par le CENCEP, à 55 % par les 34 caisses d'épargne et à 40 % par la CDC.
Elle est la banque du réseau et offre à ce dernier des compétences de haut niveau en matière financière. Elle intervient ainsi dans ce domaine de plusieurs manières : émissions sur les marchés obligataires et monétaires, titrisation, crédits aux collectivités locales et financements spéciaux... Elle met de la même façon à disposition son activité bancaire : centralisation des fonds (note 10), tenue des comptes des établissements, fonctions nationales de traitement dans le domaine des échanges interbancaires, des moyens de paiement et des activités internationales. C'est ainsi la Caisse centrale qui va ouvrir, pour le compte de fait du réseau, une première implantation à l'étranger, en créant un bureau à Francfort, bénéficiant d'ailleurs de la présence locale de la CDC.
La Caisse centrale a vu son activité croître tout au long de ses trois premiers exercices, et avec elle sa légitimité. Cette dernière prend appui sur une compétence reconnue par le réseau et des partenariats jugés profitables par toutes les parties. Son bilan apparaît néanmoins encore modeste au regard des possibilités théoriques : elle ne centralise qu'une faible part des liquidités du groupe (de l'ordre de 10 milliards de francs environ) et ses activités pour le compte du groupe pourraient être plus importantes : de nombreuses caisses d'épargne préfèrent encore faire appel à des sociétés extérieures pour rendre des services financiers que la Caisse centrale pourrait fournir.
On vient de le voir : la CDC intervient de manière récurrente et à plusieurs niveaux dans l'organisation du réseau des caisses d'épargne. Historiquement liée aux caisses d'épargne depuis le XIXème siècle, du fait de la centralisation des dépôts d'épargne, la CDC demeure, encore, aujourd'hui, pour celles-ci un partenaire capitalistique, financier et institutionnel majeur et dominant.
La CDC est actionnaire du CENCEP à hauteur de 35 % et détient des participations dans de nombreuses filiales communes (note 11) aux côtés des caisses d'épargne et du CENCEP. Ces participations lui assurent des revenus financiers liés à l'activité commerciale du réseau. Ce partage des profits fait d'ailleurs l'objet de critiques au sein du réseau, qui y voit une perte de PNB et de marge.
La CDC détient ainsi 40 % de la Caisse centrale. Elle est aussi partie prenante et techniquement très présente dans la plupart des filiales spécialisées du réseau. C'est notamment le cas dans les domaines suivants :
Par ailleurs, le réseau des caisses d'épargne est un partenaire essentiel pour la Caisse nationale de prévoyance (CNP) : celle-ci réalise avec lui environ 40 % de son chiffre d'affaires.
Les représentants de la CDC occupent 6 sièges sur 23 au conseil de surveillance du CENCEP, soit plus de 25 % du total. A l'inverse, d'ailleurs, le président de ce conseil est membre de la commission de surveillance de la CDC.
Au-delà de ces relations institutionnelles apparentes, il faut surtout rappeler que le réseau des caisses d'épargne a fourni traditionnellement et régulièrement des débouché au personnel d'encadrement de la CDC, soit dans les filiales spécialisées (note 13) ) soit dans les directoires des caisses d'épargne. Le quart des présidents de directoire serait ainsi issu, directement ou indirectement, via les SOREFI, de la CDC. Force est de reconnaître que le mouvement inverse n'existe pas : le réseau des caisses d'épargne n'essaime pas à la CDC.
Le fonctionnement actuel du réseau fait apparaître des faiblesses qui trouvent certes leur source dans son organisation, mais qui tiennent aussi, ainsi que l'ont fait ressortir les travaux de la mission, largement au facteur humain qui a empêché de tirer parti de l'ensemble des potentialités ouvertes par la loi.
Tout d'abord, il apparaît que l'effet de réseau est insuffisamment développé en raison de la décentralisation des caisses régionales.
Il ne semble pas y avoir eu une détermination forte de la part du CENCEP à élaborer une stratégie collective en raison de l'absence de coopération des caisses. On peut ici parler d'un effet négatif de la décentralisation, certaines caisses locales accentuant ce caractère par une volonté de " jouer à part " sur le plan financier ou social et certains mandataires sociaux ayant trouvé là l'occasion de jouer " aux grands banquiers ".
D'autre part, la présence de la Caisse des dépôts et consignations (acteur souvent passif dans la gestion du CENCEP) n'a pas été explicitée par une volonté claire ou non d'implication dans le devenir du réseau (exception faite du rejet du projet d'achat du CIC, du fait du risque concurrentiel sur les métiers exercés concurremment par la CDC et le CIC).
De ce fait, les organes sociaux du CENCEP se sont trouvés vidés de leur substance et ont vite démontré leur inefficacité ; on peut relever à cet égard d'assez mauvais rapports entre le directoire du CENCEP et les directoires des caisses régionales.
De même, les organes créés par la loi pour faciliter les prises de décisions ont mal fonctionné, comme par exemple, le Comité consultatif national.
Parce que le pouvoir d'agrément du Président du directoire est détenu par le ministre de l'Économie et des Finances, le CENCEP est perçu comme une émanation du pouvoir politique. Il est aussi considéré comme lointain. Les règles administratives, tatillonnes, qu'il édicte ne sont pas toujours considérées comme adaptées, parce que trop uniformes et donc, tenant peu compte de la disparité des situations des caisses régionales, alors qu'il en contrôle strictement l'exécution. Le CENCEP n'a pas, en outre, du fait de sa nature juridique (GIE) et malgré ses pouvoirs étendus, une dimension financière propre et suffisante, permettant une implication forte susceptible d'en faire un véritable pôle d'orientation stratégique.
Récemment créée alors que les débats de la loi de réforme de 1991 envisageaient une mise en oeuvre rapide, la Caisse centrale n'est pas non plus le lieu où se définit une stratégie collective précisant les enjeux de rentabilité, la répartition des rôles et les implications du réseau dans les organismes financiers créés.
Elle a, au contraire, fonctionné comme une centrale de service pour les caisses d'épargne, occultant ses propres capacités de développement.
Enfin, la permanence de la référence au secteur public, conjuguée à l'idée que les caisses d'épargne étaient indestructibles, n'a incité ni à l'innovation dans le " gouvernement d'entreprise ", ni à la vigilance vis-à-vis des réseaux concurrents, même si des progrès récents sont à signaler (monnaie électronique notamment).
La réforme des caisses d'épargne est l'occasion de résoudre les difficultés rencontrées en précisant la nature et le rôle des composantes du réseau, afin d'élaborer et de faire respecter une stratégie collective, même et surtout si le réseau doit rester un réseau décentralisé.
(1) Caisses d'épargne Aquitaine Nord et des Pays de l'Adour.
(2) Caisses d'épargne Pays Lorrains et Lorraine Nord.
(3) Caisses d'épargne des Flandres, du Pas de Calais et des Pays du Hainaut.
(4) Caisses d'épargne Val de France Orléanais et Centre Val de Loire.
(5) Caisses d'épargne Ile de France Ouest, Ile de France Nord et Ile de France Paris.
(6) Caisses d'épargne Rhône Alpes Lyon, Loire Drôme Ardèche et Alpes.
(7) Caisses d'épargne Côte d'Azur et Provence Alpes Corse.
(8) Écureuil Vie, Écureuil Participations, Écureuil Gestion notamment.
(9) Voir annexe 4 au présent rapport.
(12) Respectivement société de crédit-bail mobilier et immobilier.
(13) L'état-major de ces filiales est souvent issu de la CDC.
© Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie- 29 avril 1998