Une première tentative de réponse à l'ensemble des questions soulevées par le souci de pérenniser la spécificité des caisses d'épargne au sein du secteur bancaire français, tout en assurant la survie et le développement du réseau, pourrait consister à se borner à conserver l'essentiel du statut juridique sui generis issu des lois du 1er juillet 1983 et du 10 juillet 1991, tout en proposant des aménagements législatifs mineurs indispensables.
C'est en effet ce cadre juridique qui a permis d'organiser, avec souplesse et pragmatisme, une transformation en profondeur du réseau, avec le regroupement des 464 caisses existant en 1983 au sein de 34 établissements métropolitains et d'outre mer.
Ainsi réorganisées, les caisses d'épargne se sont engagées sur la voie du développement et leur dynamisme commercial leur a permis de devenir un acteur de premier plan sur le marché des particuliers et des collectivités locales, sans connaître de difficultés majeures. L'ensemble est sanctionné par une notation 2 A + pour Standard and Poors, 2 A 2 pour Moody's, au meilleur niveau des établissements bancaires français, même s'il est vrai que les deux agences de notation ont placé ces notes dans une perspective négative, compte tenu des incertitudes relatives au monopole de distribution du livret A, de l'érosion des marges et de la faible rentabilité du groupe.
En outre, le statut actuel n'interdit pas la croissance externe par la prise de participation dans des sociétés financières (note1) ou des établissements de crédit (note 2).
Dans ces conditions, il peut paraître tentant de se borner
à une modification a minima des lois en vigueur.
2. Une option présentant de nombreuses limites
Face à la nécessité d'assurer la croissance d'établissements financiers qui évoluent désormais dans un secteur concurrentiel et seront, demain, amenés à s'affirmer dans le contexte du vaste marché européen ouvert par la monnaie unique, un certain nombre d'aspects particuliers du cadre législatif régissant les caisses d'épargne doivent être modifiés, car ils ne leur permettent pas de valoriser leurs atouts.
C'est l'article 50 de la loi sur l'épargne (n° 87-416 du 17 juin 1987), modifiant l'article 1er de la loi du 1er juillet 1983, portant réforme des caisses d'épargne et de prévoyance qui a autorisé les caisses d'épargne à effectuer des opérations en faveur des personnes morales. Jusqu'alors, en effet, l'article 1er de la loi du 1er juillet 1983 avait limité cette faculté aux organismes n'exerçant pas, à titre principal, une activité industrielle ou commerciale. Le législateur avait entendu interdire aux caisses d'épargne d'effectuer des opérations de banque (réception de fonds, opérations de crédit, mise à disposition de la clientèle ou gestion des moyens de paiement) au profit des sociétés faisant appel public à l'épargne, au motif qu'il s'agissait d'entreprises très importantes avec lesquelles les caisses d'épargne avaient moins vocation à travailler qu'avec, notamment, les petites et moyennes entreprises.
Toutefois, l'évolution de l'activité économique au cours des dix dernières années a rendu cette limitation à la fois gênante et dangereuse pour l'activité des caisses.
Cette limitation est gênante, car elle empêche les caisses d'épargne de poursuivre leurs relations commerciales avec une PME à la réussite de laquelle elles auraient contribué, dès lors que celle-ci souhaiterait, dans le cadre de sa stratégie de développement, augmenter ses fonds propres ou emprunter sans intermédiation bancaire. Cette situation apparaît d'autant plus absurde que, s'agissant d'un client dont elle a accompagné la croissance, la caisse est a priori à même d'évaluer le risque avec un minimum de pertinence. Elle est en outre contreproductive, dans la mesure où le mouvement de désintermédiation financière apparu au cours des années 1980 a conduit de plus en plus d'entreprises, dès lors qu'elles atteignaient la taille critique, à se financer directement sur les marchés financiers. L'interdiction d'effectuer des opérations de banque avec les entreprises faisant appel public à l'épargne revient donc à interdire aux caisses d'épargne tout lien avec les entreprises les plus dynamiques de leur région.
Cette limitation est en outre dangereuse. En effet, les caisses d'épargne, notamment du fait du rachat de sociétés de développement régional, disposent désormais de filiales qui ne sont pas soumises à cette restriction et qui, plus éloignées du centre, ne peuvent être contrôlées avec la même exactitude. Il en résulte un danger, au moins théorique, de voir la responsabilité des caisses mise en cause en tant qu'actionnaire, pour des risques qu'elles n'ont pas la capacité juridique de prendre elles-mêmes.
La première modification à apporter à la loi du 1er juillet 1983 devrait donc consister, en toute hypothèse, à supprimer l'interdiction posée à l'article premier, de faire des opérations de banque au profit des sociétés faisant appel public à l'épargne.
L'origine et la justification de la dotation exceptionnelle de 3 milliards de francs décidée le 1er janvier 1984 par le ministre de l'économie et des finances ont été détaillées dans la première partie du présent rapport et il n'y a pas lieu d'y revenir ici.
Il convient cependant de rappeler brièvement les termes du débat qui s'est instauré sur la nature juridique de cette dotation. S'agit-il d'une subvention, c'est-à-dire d'un don, ou bien comme certains le soutiennent, d'un prêt, destiné à assurer la garantie des fonds non couverts par la garantie de l'État, à venir en aide aux caisses en difficulté et à participer aux actions de modernisation du réseau, qui a vocation à être remboursé ?
C'est en effet l'existence d'un tel débat qui, ajoutée au fait que les caisses d'épargne appartiennent à la Nation, milite pour le fait qu'un éventuel reversement de cette dotation, le cas échéant réactualisée pour tenir compte de l'inflation, revête une forme législative.
Le titre III de la loi du 1er juillet 1983, qui définit l'organisation des relations de travail dans le réseau des caisses d'épargne et de prévoyance prévoit, dans son article 15, que le statut du personnel, résultant d'un ensemble d'accords collectifs, s'applique à l'ensemble des entreprises du réseau, à leurs filiales et à leurs organismes communs.
Même si le CENCEP, d'ailleurs conforté sur ce point par l'Agent indiciaire du Trésor, interprète le terme " filiale " au sens du droit commercial, c'est-à-dire comme une société dans laquelle la maison mère détient une participation majoritaire, cette disposition constitue , en tout état de cause, un frein à la croissance externe. En effet, elle revient à ajouter, au prix de l'acquisition de la filiale, celui de l'extension, à ses personnels, d'un statut onéreux en terme de rémunérations et d'avantages sociaux, ce qui handicape lourdement les espoirs de retour sur investissement et réduit en conséquence l'intérêt de l'opération de croissance externe.
Cette considération n'a pas pu être étrangère à l'abandon de la tentative de rachat du CIC par le réseau en 1996 et ce, d'autant moins, que des actions judiciaires ont déjà été entreprises par le personnel ou doivent l'être prochainement, pour demander l'application de l'article 15 de la loi du 1er juillet 1983 à certaines filiales qui n'avaient pas jusqu'ici bénéficié de l'extension des accords collectifs.
À moins de considérer que les caisses d'épargne doivent avoir une vocation de laboratoire social et méritent, à ce titre, d'être subventionnées par la collectivité nationale, il semble déraisonnable de maintenir la rédaction actuelle de l'article 15. Celle-ci avait en effet été motivée par le souci d'éviter que les caisses d'épargne n'aient la tentation de filialiser leurs activités pour remettre en cause les avantages consentis au personnel. Cette crainte n'a désormais plus de raison d'être et le souci de garantir le développement et la pérennité du réseau doit conduire à lever un obstacle qui provoque, en cas de rachat d'une entreprise par une caisse, l'exportation de l'un des principaux facteurs des mauvaises performances réalisées en terme de coefficient d'explication.
Il n'y a pas lieu de revenir longuement ici sur cette question déjà examinée en première partie du rapport. Il suffit de rappeler que les frais de personnel représentaient près de 50 % du résultat du groupe caisses d'épargne en 1996, alors qu'ils ne dépassaient pas 35 % du résultat du Crédit agricole, du Crédit mutuel ou des Banques populaires.
Il paraît donc indispensable de modifier l'article 15 de la loi du 1er juillet 1983, afin de geler le champ d'application du statut du personnel des caisses d'épargne à son périmètre existant.
L'article 15 de la loi du 1er juillet 1983 renvoie à une commission paritaire nationale (CPN), dont la composition est fixée par l'article 16 de ladite loi, le soin de négocier les accords collectifs qui constituent le statut du personnel. La commission paritaire nationale comprend 28 membres, dont 14 représentants des employeurs, désignés par la direction du CENCEP et 14 représentants du personnel, désignés par les organisations syndicales, en proportion des résultats obtenus dans chaque collège à la dernière élection au conseil de discipline national (note 3).
L'article 17 de la même loi précise que la CPN conclut des accords par décisions prises à la majorité des trois quarts des membres présents et qu'en cas de désaccord persistant pendant deux années, les parties s'en remettent à une formation arbitrale désignée par les pouvoirs publics.
En 1983, le législateur, constatant que la pratique de l'unanimité, jusqu'alors en vigueur au sein de la CPN, s'était révélée extrêmement contraignante et avait abouti, en fait, à limiter les possibilités d'accord, a souhaité mettre en place un mécanisme qui, tout en garantissant le principe de l'adhésion d'une majorité du personnel aux accords (majorité des trois-quarts) évitait les risques de blocage (recours à l'instance arbitrale en cas de désaccord persistant).
En réalité, il apparaît que si la règle de la majorité des trois quarts n'est pas critiquable d'un point de vue démocratique elle a induit de fait une logique de blocage nuisible au dialogue social, ainsi que l'ont illustré les échecs des négociations sur la prime de bilan ou sur la formation professionnelle. Elle est en outre pernicieuse, dans la mesure où elle incite les partenaires à se figer sur leurs positions, la responsabilité de la décision revenant, en cas d'échec des négociations, à la formation arbitrale désignée par les pouvoirs publics.
Elle aboutit enfin à une situation contraire à l'équité, puisqu'en raison des risques de blocage de la CPN, la négociation collective prend la forme d'accords locaux qui ont tendance à creuser les écarts entre les personnels d'une caisse à l'autre, ce qui, incidemment, ne facilite pas le développement de la mobilité.
Il est d'ailleurs permis de s'interroger sur la validité d'un certain nombre de ces accords locaux, puisque l'article 19 de la loi du 1er juillet 1983 prévoit qu'ils ne peuvent contenir des clauses dérogatoires aux accords collectifs nationaux qu'après avis favorable de la CPN statuant à la majorité des trois quarts et que nombre d'entre eux n'ont précisément pas été soumis à la CPN en raison des craintes de blocage.
Dans ces conditions, trois solutions peuvent être envisagées pour revitaliser et responsabiliser le dialogue social au sein des caisses.
La première consisterait à faire entrer les caisses d'épargne dans le droit commun de la négociation collective. La CPN garderait sa composition actuelle, en donnant toutefois un siège de droit à chaque organisation représentative au plan national ou dans la profession, mais négocierait les accords à la majorité simple. La garantie des règles démocratiques résulterait de l'application de l'article L 132-26 du code du travail qui reconnaît un droit d'opposition aux organisations syndicales non signataires d'un accord, dès lors qu'elles ont recueilli plus de la moitié des voix des électeurs inscrits lors des dernières élections professionnelles.
Le passage au droit commun entraînerait la caducité des dispositions relatives à la formation arbitrale et aurait pour conséquence un raccourcissement de deux à un an du délai de maintien de l'application des accords après dénonciation. En revanche (et il convient d'insister sur ce point) aucune modification des règles de négociation collective n'entraînerait par elle-même de remise en cause des accords collectifs et des accords locaux régissant actuellement le statut du personnel. Ceux-ci continueraient à s'appliquer tels quels, jusqu'à leur éventuelle dénonciation. Cela étant, afin de sécuriser la situation des accords locaux dérogatoires qui n'auraient pas rempli les conditions d'agrément de la CPN, il serait souhaitable que la loi en garantisse la pérennité.
Il est clair que le choix de la mise en œuvre des règles de droit commun, appliqué à toutes les entreprises privées, qui conduit à faire de l'instance paritaire une enceinte de discussion et de négociation au sein de l'entreprise devrait, en toute logique et en droit, être retenu. Il apparaît en outre comme le plus naturel si l'on considère la faiblesse des arguments militant en faveur du maintien d'une spécificité des caisses d'épargne sur ce point.
Cette première solution présente enfin le mérite de la simplicité et de la lisibilité.
Cela étant, une deuxième solution, sans doute plus susceptible de recueillir un consensus auprès des organisations syndicales, pourrait être envisagée. Elle consisterait à conserver un statut dérogatoire au cadre de la négociation collective à l'intérieur du réseau, tout en accordant un siège de droit à chaque organisation syndicale représentative au plan national ou dans la profession. Une majorité qualifiée serait alors maintenue, mais la suppression de la formation arbitrale militerait pour son abaissement de 75 % à 60 %. Sur la base des résultats obtenus aux dernières élections professionnelles, les voix pourraient être réparties selon les simulations récapitulées dans le tableau ci-après.
Attribution d'un siège à chaque organisation syndicale (donc 8 sièges à répartir en fonction des résultats obtenus aux élections CDN)
| Dans l'hypothèse du maintien de deux collèges : | |
| Deux collèges + quotient + plus forte moyenne | |
| SU | |
| CFDT | |
| FO | |
| CFTC | |
| CGT | |
| SNE CGC | |
| Deux collèges + quotient + plus fort reste | |
| SU | |
| CFDT | |
| FO | |
| CFTC | |
| CGT | |
| SNE CGC | |
| Dans l'hypothèse d'un collège unique : | |
| Un collège + quotient + plus forte moyenne | |
| SU | |
| CFDT | |
| FO | |
| CFTC | |
| CGT | |
| SNE CGC | |
| Un collège + quotient + plus fort reste | |
| SU | |
| CFDT | |
| FO | |
| CFTC | |
| CGT | |
| SNE CGC | |
Enfin, la troisième solution supposerait la suppression de la formation arbitrale, tout en maintenant la majorité qualifiée des trois quarts, mais alignerait en contrepartie la procédure de dénonciation des accords collectifs sur le droit commun : les accords collectifs resteraient en vigueur pendant un délai d'un an après dénonciation ; passé ce délai et sauf nouvel accord, le texte dénoncé cesserait de s'appliquer, sous réserve du maintien des avantages individuels acquis.
Le choix du maintien du cadre général défini par la loi du 1er juillet 1983 présente cependant un inconvénient majeur : il semble insuffisant pour mettre en place la nouvelle dynamique dont le réseau a besoin pour assurer sa pérennité.
En premier lieu, se pose la question du renforcement du rôle du CENCEP comme chef de réseau. On l'a vu, la loi dote le CENCEP de prérogatives très importantes, au moins égales, sinon supérieures, à celles des organes centraux des établissements de crédit à statut mutualiste, en particulier la Caisse centrale de crédit agricole.
Le CENCEP a en particulier compétence pour représenter le réseau, négocier et conclure les accords nationaux et internationaux, créer et contrôler toute société ou organisme utile au développement du réseau, prendre toute mesure nécessaire à l'organisation et au fonctionnement du réseau, édicter les règles financières, administratives et techniques nécessaires à l'organisation des caisses et définir les produits et services offerts à la clientèle, exercer un contrôle administratif, financier et technique sur l'organisation et la gestion des caisses, organiser la garantie des déposants pour les fonds ne bénéficiant pas de la garantie de l'État et agréer les membres du directoire des caisses.
Cela étant, pour des raisons complexes, liées notamment à l'agrément du ministre des Finances requis pour la nomination de son président du directoire, au sentiment identitaire très fort manifesté par certaines caisses régionales et aux grandes disparités existant entre les différentes caisses, qui rendent délicate l'application d'emblée de règles normatives indifférenciées, le CENCEP n'est pas parvenu à affirmer sa légitimité par rapport au réseau.
Il est à noter, à sa décharge, qu'il n'a pas obtenu le levier dont a disposé la caisse centrale de Crédit agricole, à savoir la centralisation quasi absolue des liquidités des caisses.
En outre, la présence de la Caisse des dépôts et consignations, avec une minorité de blocage de 35 %, dans un organe chargé de définir les orientations stratégiques du réseau n'est pas dépourvue d'ambiguïtés.
Par ailleurs, le pouvoir d'agrément - et, par parallélisme des formes, de retrait d'agrément - des mandataires sociaux devrait, à défaut d'évoluer vers un pouvoir de proposition du CENCEP sur les nominations, s'accompagner de la mise en place d'une gestion de carrière des cadres dirigeants qui permette aux conseils d'orientation et de surveillance (COS) d'opérer leur choix, sans y être toutefois contraints, dans un vivier de personnes dont les compétences ont été éprouvées.
Il est clair que seul un CENCEP légitime et fort, reconnu par le réseau, aura le pouvoir d'imposer une formation et une mobilité aux cadres dirigeants et aux mandataires sociaux, dans le respect des pouvoirs de choix qui appartiennent aux COS.
Cet impératif de légitimité s'impose aussi pour faire accepter les objectifs de rentabilité. S'y ajoute une obligation de discernement, dans la mesure où l'accroissement du résultat ne peut être systématiquement recherché au travers de l'abaissement du coefficient d'exploitation, sauf à risquer d'étouffer à terme le développement du produit net bancaire.
L'exemple de caisses dont le coefficient d'exploitation a diminué en raison de la fermeture d'un certain nombre d'agences non rentables ou de la diminution du nombre de salariés présents, mais qui ont de ce fait vu leurs capacités commerciales amoindries et dont le résultat ne s'est pas amélioré en raison de la diminution de leur produit net bancaire a ainsi maintes fois été mis en avant au cours des travaux de la mission.
Enfin, le maintien du statut actuel ne répond pas au souci exprimé, aussi bien par les élus eux-mêmes, que par les mandataires sociaux, d'obtenir une professionnalisation accrue des conseils d'orientations et de surveillance (COS). Les travaux de la mission ont en effet mis en évidence de grandes disparités, aussi bien en termes de disponibilité, d'implication que de compétence, assorties d'un souci général de mieux comprendre les enjeux des décisions que les COS sont amenés à prendre, en particulier en ce qui concerne l'approbation des plans de développement pluriannuels, le vote du budget annuel, le contrôle du respect des réglementations générales de la profession, du respect des recommandations du corps de contrôle ou des engagements budgétaires du directoire.
Le maintien du statut sui generis issu de la loi du 1er juillet 1983 ne répond pas au souci de résoudre le débat sur la propriété des fonds propres des caisses d'épargne. L'enjeu de cette discussion est loin d'être purement théorique. Outre le fait que cette incertitude induit un climat de soupçon permanent de la part des caisses d'épargne, quant à la volonté prêtée à l'État de s'approprier tout ou partie de ces fonds propres, elle n'encourage pas la recherche des meilleures performances. Or la France a besoin de ses caisses d'épargne, de leur implantation locale, de leur implication dans la vie économique régionale et de leur souci d'accueillir tous les clients, sans exclusive.
Sous forme de boutade, et abstraction faite de l'enjeu social pour la Nation et les activités dérivées que représente l'emploi de 38.000 salariés, l'on pourrait considérer qu'au vu des résultats de l'année 1996, qui offraient un retour sur fonds propres de l'ordre de 5 %, la collectivité nationale aurait eu tout intérêt, en termes de rendements financiers, à placer les 65 milliards de francs de fonds propres des caisses d'épargne en obligations sur les marchés.
Plus sérieusement, il apparaît clairement que la transformation du fonctionnement des caisses d'épargne, nécessaire pour assurer leur pérennité dans un monde en évolution, ne peut être obtenue que par un changement de statut.
En effet, tout d'abord la clarification de l'objet social des caisses d'épargne paraît indispensable. A l'heure actuelle, leur rôle social ne résulte que de l'affirmation de leur but non lucratif et de leur mission de financement de l'économie locale et sociale, en appui aux collectivités locales. Or, le but non lucratif n'est pas contradictoire avec le souci de développer une activité rentable, ainsi que l'illustre l'exemple du Crédit mutuel. En revanche, il serait souhaitable d'affecter une finalité sociale à cette recherche de rentabilité. Voilà certainement le meilleur moyen de conserver la spécificité qui est un élément fondamental de l'identité des caisses d'épargne.
En second lieu, l'évolution générale du secteur bancaire, aussi bien en France qu'en Europe conduit progressivement à une disparition des établissements financiers à statut spécifique, tandis que ne subsistent, à côté des banques commerciales, que les établissements de crédit mutualistes.
Pour ces raisons, la solution du maintien du statut actuel des
caisses d'épargne, tel qu'il résulte de la loi du
1er juillet 1983, ne paraît pas devoir être
recommandée.
(1) Plusieurs caisses régionales ont racheté des sociétés de développement régional.
(2) Le Comité des établissements de crédit avait admis le rachat de la banque Laydernier par la Caisse d'épargne des Alpes et ce ne sont pas des considérations juridiques qui ont fait échouer le projet de rachat du CIC.
(3) Y figurent ainsi, le syndicat unifié qui représente environ 40 % du personnel, avec 6 voix, la CFDT qui représente environ 30 % du personnel avec 5 voix, et la CGT, FO et la CGC qui représentent chacune, moins de 10 % du personnel, avec chacune une voix. La CFTC qui n'atteint pas le seuil minimal de 5 % des suffrages, fixé par la loi, n'est pas actuellement représentée, mais dispose d'un siège d'observateur.
© Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie- 29 avril 1998