MODERNISATION DES CAISSES D'ÉPARGNE
3. La mise en place d'un affectio societatis
Fondées au début du XIXème siècle, comme la plupart des caisses d'épargne européennes, les caisses d'épargne françaises sont héritières d'une longue histoire.
Les caisses d'épargne, conçues et gérées comme une institution sociale, ont été, jusqu'en 1965, confinées à la collecte de l'épargne populaire. A cette date, la possibilité d'offrir des produits d'épargne-logement leur a ouvert l'accès à l'intermédiation financière. Cependant, peu diversifiées dans leurs activités, elles ont été surprises par la concurrence des banques et des autres réseaux collecteurs d'épargne, au moment où le niveau de vie des salariés augmentait rapidement et où les français se bancarisaient à un rythme accéléré.
Préoccupées au premier chef par la diversification de leurs produits et de leurs services, les caisses d'épargne ont obtenu en 1978 l'autorisation d'ouvrir des comptes de chèques, mais il a fallu attendre la loi du 1er juillet 1983 pour que l'institution soit dotée d'un statut modernisé qui en a fait un établissement de crédit à but non lucratif. Toutefois, l'organisation du réseau en trois niveaux (caisses locales, sociétés régionales de financement (SOREFI) et centre national des caisses d'épargne et de prévoyance (CENCEP) gênait sa capacité d'adaptation et sa compétitivité. L'adoption de la loi du 10 juillet 1991 a mis en place les conditions d'une restructuration profonde qui a fait émerger un groupe de 31 caisses d'épargne métropolitaines, dotées d'un chef de réseau (le CENCEP), puis, en 1995, d'une Caisse centrale chargée d'assurer les émissions et interventions sur les marchés financiers, d'intervenir en matière de crédits de financements, de prestations de services bancaires et d'accès aux marchés internationaux, la Caisse des dépôts et consignation étant partenaire, à la fois du CENCEP et de la Caisse centrale.
Aujourd'hui, le réseau des caisses d'épargne est un acteur majeur, reconnu et original dans le paysage bancaire français. Fort de son assise locale et de sa solide présence sur le marché des particuliers, il figure au deuxième rang des banques françaises en terme de distribution et au huitième rang des banques européennes en terme de fonds propres.
Cette réussite s'explique largement par la formidable capacité de changement, dont témoignent les fusions des années 1991 et 1992. En effet, ce regroupement a permis au réseau d'atteindre des dimensions adaptées à l'environnement économique régional. Il a également contribué à sa modernisation, grâce aux investissements qu'il a permis de financer. Enfin, il a dynamisé les carrières de ses salariés, qui ont pu exercer de nouveaux métiers dans un environnement professionnel élargi.
Ces acquis ne doivent pas masquer pour autant plusieurs fragilités, auxquelles les adaptations récentes n'ont pu remédier. Ainsi, les caisses d'épargne ne se placent-elles qu'au soixante-dix-huitième rang européen pour la rentabilité de leurs fonds propres. Plus largement, la modernisation liée aux fusions ne s'est pas accompagnée d'économies, et a même entraîné des coûts supplémentaires, liés à l'application du mieux-disant social ; sur le volet social également, elle n'a pas déclenché l'évolution des esprits à laquelle on aurait pu s'attendre, les rapports sociaux étant restés, sur plusieurs points, ceux d'entreprises de taille moyenne ou petite.
Par ailleurs, les caisses d'épargne doivent aujourd'hui faire face à de nouveaux défis, compte tenu notamment de la réalisation de l'Union économique et monétaire, de l'élargissement du champ d'action des institutions financières, mais aussi de l'intensification de la concurrence entre établissements qui en résultera.
Telle est la motivation qui a présidé à la création de la mission que le Premier ministre a décidé de me confier, le 5 novembre 1997, dans le cadre des dispositions de l'article LO 144 du code électoral.
Comme m'y invitait la lettre de mission, j'ai procédé à une concertation aussi large que possible des parties intéressées et, notamment du personnel. La mission a ainsi entendu près de trois cents personnes, qu'il s'agisse des représentants des organes nationaux des caisses d'épargne, des représentants du ministère de l'économie et des finances, de la Commission européenne, de la Commission bancaire ou de la Caisse des dépôts et consignations, des représentants des autres établissements de crédits, mutualistes ou commerciaux, français ou européens. Elle a également rencontré des agences de notation financière, des représentants du monde économique et associatif et des élus, ainsi que des délégués des organisations syndicales nationales ou des représentants des syndicats du personnel des caisses d'épargne. Elle s'est en outre déplacée dans une dizaine de caisses régionales.
C'est sur la base de ces discussions et de ces rencontres que j'ai tenté, de manière pragmatique, de cerner les questions à résoudre et d'étudier les différentes formes de réponses qu'il était possible de leur apporter pour permettre aux caisses d'épargne de moderniser leur statut afin de conforter leur pérennité, de favoriser leur adaptation à un environnement en pleine évolution et de renforcer notre système bancaire.
La première partie du rapport examine les principales raisons
pour lesquelles le statut actuel des caisses d'épargne
parait devoir être réformé. La seconde partie
tente d'évaluer les différentes options possibles,
tout en présentant de manière plus précise
celle qui me paraît devoir être privilégiée,
la voie mutualiste ou coopérative.
| Produit net bancaire courant | ||||
| Coefficient d'exploitation (en %) | ||||
| Résultat brut d'exploitation courant | ||||
| Provisions | ||||
| Résultat net comptable |
Ni le maintien du statut actuel, ni la construction d'un grand secteur public et financier n'apportent une réponse satisfaisante au souci de pérenniser l'existence des caisses d'épargne en leur conservant leur spécificité, tout en les dotant des moyens de s'imposer dans le paysage bancaire français et européen.
Si le statut de société anonyme était écarté en dépit des avantages qu'il présente, la modernisation des caisses d'épargne pourrait revêtir la forme mutualiste ou coopérative, plus consensuelle. Cela étant, le fait qu'il s'agisse là d'une voie médiane, à la fois souhaitée par le CENCEP et acceptée par le personnel, ne constitue pas, en soi, une raison suffisante pour opter pour ce statut.
Le choix de cette option n'est en outre pas en lui-même suffisant pour assurer automatiquement la pérennisation des caisses d'épargne dans un environnement bancaire et financier en pleine évolution. Le changement de statut doit se traduire dans les rapports entre les structures du réseau et dans le comportement des hommes.
Quoiqu'il en soit, le statut mutualiste ou coopératif présente de nombreux avantages. Tout en étant connu et accepté en France et en Europe, il préserve un rapport de proximité entre le sociétaire et l'entreprise et ne repose pas sur la notion de profit, ce qui permettrait au législateur de réaffirmer et de redéfinir l'intervention des caisses d'épargne au service de l'intérêt général.
Ainsi, faisant sortir les caisses d'épargne de leur isolement statutaire, il les rapprocherait du droit commun fixé par les lois du 10 septembre 1947 et du 13 juillet 1992 pour les entreprises coopératives, tout en préservant leur spécificité qui consiste à être une banque autrement, une banque au service des familles et de l'économie régionale.
Après avoir examiné les conditions de la mise en place d'un statut coopératif pour les caisses d'épargne, il y a lieu de déterminer les modalités de la cession des parts sociales, avant de se pencher sur le développement de l'affectio societatis, avant de conclure par une présentation des choix du Rapporteur.
La voie coopérative est celle qui apparaît la plus susceptible de créer un consensus. Elle ne suscite guère d'opposition de la part du personnel et permet aux caisses d'épargne de sortir de leur " ghetto " juridique : en adoptant un statut coopératif, elles rejoindraient en effet le groupe formé notamment par le Crédit agricole mutuel, les Banques populaires, le Crédit mutuel et le Crédit coopératif.
Les deux mots coexistent. Ils sont parfois assimilés et d'autres fois opposés. En réalité, la différence entre sociétés coopératives et sociétés mutualistes parait ténue (note 1)
" On les oppose en disant que les premières ont pour but la livraison d'un produit ou la fourniture d'un service alors que les secondes ont pour fin la garantie d'un risque. Effectivement le domaine des sociétés mutuelles est avant tout celui de l'assurance et de la prévention des risques sociaux [...]. On a pu ainsi écrire que la mutualité avait un rôle défensif de protection de l'individu et de sa famille tandis que la coopération était une institution offensive ayant pour objet la reprise du profit capitaliste et la promotion du progrès technique. "
Cette opposition paraît s'imposer sur le plan économique. Sur le plan juridique en revanche il en va autrement. Toutes deux prennent appui sur les mêmes principes fondamentaux : double qualité ; gestion démocratique ; absence de bénéfices et impartageabilité des réserves et seuls deux points semblent pouvoir, en première approche, les distinguer :
Pour des raisons à la fois économiques (les banques fournissent un service) et juridiques (la nécessité d'un capital), et conformément au statut des autres banques de cette nature, si les caisses d'épargne optaient pour un statut de ce type, elles devraient devenir une société coopérative et non une société mutualiste.
Le premier objet des caisses d'épargne société coopérative devrait être, en conformité avec les principes fondant le système coopératif, de rendre service à leurs sociétaires. Il faut ici rappeler l'article 1er de la loi de 1947 qui souligne de la manière la plus explicite le rôle essentielle du service à rendre aux sociétaires. Il est ainsi rédigé :
" Les coopératives sont des sociétés dont les objets essentiels sont :
" 1. de réduire, au bénéfice de leurs membres et par l'effort commun de ceux-ci, le prix de revient et le cas échéant, le prix de vente de certains produits ou certains services, en assurant les fonctions des entrepreneurs ou intermédiaires dont la rémunération grèverait ce prix de revient ;
" 2.- d'améliorer la qualité marchande des produits fournis à leurs membres ou de ceux produits par ces derniers et livrés aux consommateurs ;
" 3.- et plus généralement de contribuer à la satisfaction des besoins et à la promotion des activités sociales et économiques de leurs membres ainsi qu'à leur formation. Les coopératives exercent leur action dans toutes les branches de l'activité humaine. "
L'exigence de rentabilité pourrait d'abord être renforcée dans le cadre du statut coopératif de deux manières :
Ces deux ouvertures sont néanmoins immédiatement précisées et limitées : les certificats coopératifs ne peuvent représenter que 50 % du capital maximum ; les sociétaires non coopérateurs ne peuvent exercer que 35 % maximum des droits de vote.
Les sociétaires " normaux " peuvent aussi être associés à l'évolution des réserves Une telle disposition irait, certes, à rebours du principe d'impartageabilité des réserves mais elle a été cependant ouverte par une loi de 1992 (note 3): les statuts coopératifs peuvent autoriser l'assemblée générale à incorporer au capital des sommes prélevées sur les réserves et à relever en conséquence la valeur des parts sociales ou à procéder à des distributions de parts gratuites. Il s'agit bien d'une option et non d'une obligation.
Ces possibilités de distribution sont en outre très encadrées : " la première incorporation ne pourra porter que sur la moitié des réserves disponibles existant à la clôture de l'exercice précédant la réunion de l'assemblée générale extraordinaire ayant à se prononcer sur l'incorporation, les incorporations ultérieures ne pouvant porter que sur la moitié de l'accroissement desdites réserves enregistré depuis la précédente incorporation."
Une telle distribution des réserves permettrait de limiter leur accroissement exponentiel et de procéder à une remise à plat partielle et régulière des fonds propres. Elle pourrait être l'occasion, à intervalle régulier de 3 à 5 ans ou lorsqu'un seuil défini serait atteint, d'évoquer le financement de missions d'intérêt général au-delà de versements annuels peut-être prudents et limités. Au terme de chacun de ces intervalles les caisses d'épargne pourraient ainsi prendre acte de l'évolution de leurs réserves (note 4) et " répartir " les sommes distribuables, dans le respect des principes fixées par la loi de 1992 entre deux pôles :
Sans remettre en cause le caractère non lucratif des caisses d'épargne, ce mécanisme permettrait de reconnaître la valeur morale de tous ceux qui, faisant travailler leur caisse en acceptant un moindre profit, participent et œuvrent à la réalisation de missions d'intérêt général.
Beaucoup de nos concitoyens aspirent à une autre relation à l'argent et cette modalité de fonctionnement des caisses d'épargne, popularisée, serait un facteur puissant d'attractivité et de fidélisation. Ainsi, seraient conciliés les objectifs de rentabilité et les missions sociales des caisses, tout en renforçant leur vocation régionale par un ancrage local fort.
En tout état de cause, les fonds propres des caisses d'épargne continueront néanmoins de croître dans des proportions importantes compte tenu des limites strictes apportées par la loi à cette possibilité d'une incorporation des réserves.
Différents leviers peuvent donc être envisagés mais leur utilisation reste strictement encadrée par la loi. Il n'apparaît pas cependant opportun au Rapporteur de modifier celle-ci et de conférer de nouveau aux caisses d'épargne un statut par trop spécifique.
La détermination du montant du capital social des caisses d'épargne qui serait susceptible d'être proposé aux sociétaires est un exercice complexe. Le rapport se contentera de préciser les principes à mettre en œuvre et les ordres de grandeur.
Deux contraintes (note 5) doivent, en premier lieu, être prises en compte pour préciser le montant " réel " des fonds propres inférieur au montant de 65,7 milliards de francs inscrit au bilan au 31 décembre 1996 :
Le montant des fonds propres s'élèverait donc à
40-45 milliards de francs. Le capital social pourrait être
compris entre le tiers et la moitié de ces fonds propres,
par comparaison avec les autres réseaux mutualistes, et
s'établir entre 15 et 20 milliards de francs en première
approche.
| Établissement coopératif | ||||
| Crédit Agricole | ||||
| Crédit Mutuel | ||||
| Banques Populaires |
En ce qui concerne l'avenir de la Caisse de retraite du personnel, il n'appartient pas au législateur de trancher entre les évaluations d'une part et les solutions avancées d'autre part. La négociation pourrait, cependant, porter sur les modalités d'un solution intermédiaire respectant les principes suivant :
La négociation pourrait porter également sur les conditions de fonctionnement du régime chapeau, le principe des cotisations définies paraissant néanmoins en soi, difficilement négociable.
Trois possibilités sont ouvertes sur un plan comptable :
Le passage de provision au compte de résultat aurait été la plus orthodoxe. Elle est aussi la plus visible et la plus coûteuse. La rentabilité apparente des fonds propres s'effondrerait.
Le cantonnement d'une partie du Fonds pour risques bancaires généraux, à l'image de ce qu'a fait la BNP en 1993 pour un cas similaire, aurait eu l'avantage de ne pas porter atteinte aux fonds propres. Mais cette solution, contestable dans les principes, n'a été que très difficilement acceptée par les autorités de tutelle et pourrait soulever de fortes critiques de la part de la concurrence et des évaluateurs.
Partant du principe que les caisses d'épargne appartiennent à la Nation, que 30 millions de personnes environ sont titulaires de comptes, soit livret A, soit compte de dépôt dans les caisses d'épargne, il est facile de faire le rapport de ce que donnerait à chaque titulaire de compte une distribution gratuite de titres sur la base d'un titre par compte ouvert : environ 1.500 francs.
Si l'hypothèse de 20 à 22 millions de foyers fiscaux est retenue et en limitant l'attribution à deux titres par foyer, les sommes ainsi distribuées à chaque foyer seraient conséquentes : environ 2.500 francs.
La volonté politique d'une distribution et sa justification serait de restituer aux Français qui ont contribué à leur formation, l'accumulation de ces fonds propres.
L'effet économique ne serait conséquent que si une partie importante des titres changeait de mains sur un marché secondaire créé pour l'occasion. Un cercle vertueux serait mis ainsi en place : distribution de pouvoir d'achat, consommation, amélioration des rentrées fiscales de l'État.
En revanche, si l'attribution ne débouchait pas sur la création d'un marché secondaire, le maintien au fond d'un tiroir d'un titre de caisse d'épargne, pour valorisant qu'il puisse être sur le plan affectif, n'aurait pas grande signification.
Or, force est de reconnaître qu'il n'existe pas de marché secondaire du titre coopératif, et qu'au regard même des principes coopératifs, un tel marché n'aurait guère de sens, sauf s'il était animé par la structure coopérative elle-même. La valorisation financière des titres resterait donc largement virtuelle.
Au-delà, la distribution gratuite de parts à une partie de la population poserait, vraisemblablement, des difficultés au regard du respect du principe d'égalité : si les caisses d'épargne appartiennent à la Nation, il faut, en effet, conclure qu'une appropriation privée et sans contrepartie de leurs fonds propres par une catégorie limitativement désignée de bénéficiaires est impossible.
Au-delà d'une approche théorique, il s'agit de prendre en compte la capacité de placement de ces parts par les caisses d'épargne. Celle-ci est fonction du dynamisme de chacune d'entre elle mais aussi de la rémunération offerte et donc de leur capacité de rémunération, elle même fonction de leur rentabilité.
Le dynamisme commercial des caisses, sur le produit très particulier que représenterait leurs propres titres, est difficile à évaluer et n'a fait l'objet d'aucune étude particulière. Alors que certaines caisses, et pas toujours les plus performantes, sont persuadées de placer des montants élevés dans un délai bref, d'autres caisses, en nombre aussi important, se révèlent plus sceptiques et demandent un délai et une rémunération attractive destinée à séduire le souscripteur potentiel.
Le niveau de rémunération des parts doit à la fois être suffisamment élevé pour attirer les souscripteurs, tout en respectant le principe fixé par la loi de 1992 selon lequel les parts doivent être rémunérées à un taux inférieur au taux de rendement des obligations émises par les sociétés privées. Une rémunération de l'ordre de 4 % (note 7) répond à ces deux critères et correspond au taux moyen pratiqué par les grands réseaux mutualistes.
En tout état de cause, et cela a été souligné par le rapport, les différentes caisses d'épargne se trouvent dans une situation très hétérogène. Il apparaît, d'ores et déjà, qu'il faudra prévoir des mécanismes de coopération et de solidarité entre les caisses. Ceux-ci pourront revêtir plusieurs formes :
La mise en vente ne pourra être que progressive. Dans l'hypothèse où le capital social à rémunérer à 4 % s'élèverait à 15 milliards de francs, les caisses d'épargne devraient verser à leurs sociétaires 600 millions de francs. Certaines seraient incapables d'assumer leur part, c'est-à-dire de rémunérer leurs sociétaires à ce taux. Et même en adoptant un raisonnement global, ce montant représente encore plus de 30 % du très faible résultat net de 1997. Une distribution à ce niveau, indispensable pour l'attractivité des parts, serait très pénalisante pour le développement des caisses.
Une montée en puissance sur trois ans apparaît raisonnable : trois tranches de 5 milliards de francs, suivies d'une quatrième d'un même montant en cas de succès des premières, pourraient ainsi être proposées sur trois ans. Les rémunérations correspondantes seraient alors de 200, 400 puis 600 et éventuellement 800 millions de francs laissant aux caisses d'épargne un délai d'adaptation.
Pour inciter les caisses d'épargne à placer ces parts de manière rapide, il apparaît important qu'elles versent au préalable, aux collectivités bénéficiaires telles qu'elles seront désignées par la loi, le montant correspondant au produit de la vente de ces parts. Les caisses devront donc assurer chaque année le versement à ces dernières de 5 milliards de francs au cours de chaque exercice (note 8).
Différentes catégories de sociétaires pourraient enfin être considérées :
Cette approche segmentée a la préférence du Rapporteur.
La forme mutualiste ou coopérative qui se donne pour objet de réduire, au bénéfice des coopérateurs, le prix de revient de certains services, tout en en améliorant la qualité et, plus généralement, de contribuer à la satisfaction de leurs besoins et à la promotion de leurs activités sociales et économiques, suppose l'existence d'un intérêt commun, propre à assurer la cohésion des sociétaires et leur implication dans la conduite des affaires de l'entreprise.
Les organisations coopératives de crédit, actuellement recensées au sein du groupement national de la coopération sont ainsi issues de textes datant parfois de plus d'un siècle, qui ont permis le regroupement de certaines catégories professionnelles souhaitant mettre en rapport leurs capacités et leurs besoins de financement. Tel est le cas du Crédit agricole, dont les caisses locales ont été fondées en 1894, au profit du milieu rural, ou des Banques populaires, créées en 1917, pour organiser le crédit au petit et moyen commerce et à la petite et moyenne industrie.
Le fonctionnement de ces établissements, qui ont su préserver une véritable identité, montre l'importance du rôle du sociétariat dans la légitimité des organes chargés de contrôler et d'orienter les organes de gestion.
Dans le cadre du statut proposé pour les caisses d'épargne, qui maintiendrait une structure duale à directoire et à conseil d'orientation et de surveillance (COS), il y a ainsi lieu d'examiner tout d'abord les modalités de l'expression des sociétaires, puis la composition de ces COS, avant d'aborder les moyens consacrés au fonctionnement de la structure mutualiste ou coopérative.
Le caractère régional des caisses d'épargne ne facilite pas la création d'un lien de proximité fort et d'une certaine permanence avec les coopérateurs. Or, le principe même de la coopération suppose une réelle implication des sociétaires dans la vie et le fonctionnement de la caisse.
Par ailleurs, la tenue d'assemblées générales susceptibles de réunir des milliers de personnes soulève des problèmes pratiques, même si ceuxci peuvent être atténués par le recours au vote par correspondance.
Deux réponses peuvent être apportées à ce souci de proximité. La première repose sur l'article 10 de la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération qui prévoit que les statuts peuvent décider que les sociétaires seront appelés à voter en sections locales. La seconde pourrait être celle de la caisse locale.
La mise en place des caisses locales serait toutefois une organisation lourde. En effet, cellesci doivent être dotées de la personnalité morale. Cela suppose que le sociétariat soit institué au niveau de la caisse locale pour dévolution d'une part des fonds propres de la caisse régionale. Si cette attribution de pouvoirs effectifs (approbation des comptes de la caisse locale, vote de la rémunération des parts) à un niveau proche et concret a le mérite d'être valorisante et mobilisatrice pour les sociétaires, elle impose un schéma complexe dont il n'est pas certain qu'il soit le mieux à même de garantir le dynamisme et le développement de la caisse régionale. Au demeurant, il présente l'inconvénient de démultiplier le problème de la constitution du sociétariat de départ, par le nombre de caisses locales, puisque les sociétaires seraient propriétaires des caisses locales, qui ellesmêmes détiendraient les caisses régionales.
La section locale en revanche, circonscription électorale et lieu de débat, si elle pâtit de l'inconvénient d'une plus grande abstraction quant à l'exercice des pouvoirs du sociétariat, présente en contrepartie l'avantage de sa souplesse et de sa simplicité de mise en œuvre. Elle correspond en outre davantage au souhait de renforcer la dimension régionale des caisses en mettant en évidence la solidarité des sociétaires au sein de la caisse régionale.
Les assemblées locales, dont le rôle pourra être plus ou moins fort selon la volonté de décentralisation exprimée par le réseau, contribueraient à préparer les assemblées générales qui se tiendraient au niveau de la caisse régionale, ce qui permettrait d'éviter les assemblées générales trop nombreuses, donc ingouvernables, ou trop restreintes, donc peu représentatives. L'assemblée locale délibérerait sur les questions inscrites à l'ordre du jour de l'assemblée générale au cours de laquelle ses représentants seraient, en principe, conformément à l'interprétation de la doctrine sur l'article 10 de la loi de 1947, tenus par le mandat impératif issu du vote de leurs mandants.
Les assemblées locales pourraient en outre présenter des représentants au conseil d'orientation et de surveillance (COS) de la caisse d'épargne, ce qui permettrait de préserver une représentation de tous les secteurs, afin de garantir une participation géographique équilibrée. A cette fin, deux solutions sont envisageables :
Cette seconde solution aurait l'avantage de concilier la représentation géographique des sections et la nécessaire cohésion du COS.
Le passage au statut coopératif ou mutualiste remet naturellement en cause le mode de désignation actuel des COS. Il implique en effet une élection des membres des conseils par les sociétaires, en leur sein, au cours des assemblées générales, et selon le principe " un homme, une voix ".
Toutefois, dès lors que les auditions auxquelles la mission a procédé au cours de ses travaux ont fait ressortir le caractère souhaitable du maintien d'une représentation des élus locaux et des salariés, un certain nombre d'aménagements pourraient être apportés à ces règles générales, tout en respectant le principe selon lequel, seuls des sociétaires peuvent élire les membres des COS et siéger dans les conseils.
Il serait ainsi concevable de maintenir des collèges distincts, tout en assurant une présence majoritaire (autour de 60 %) des sociétaires déposants personnes physiques, afin de continuer à assurer la proximité des caisses d'épargne et de leur client et de donner à ceuxci un réel pouvoir d'orientation et de contrôle pour inciter à ce que les caisses dégagent un meilleur résultat qui, au-delà de la rémunération servie aux coopérateurs, puisse financer les missions d'intérêt général qui leur auraient été confiées par la loi.
Selon que le COS comprendrait 17 membres, 21 membres ou 25 membres, les sociétaires déposants personnes physiques disposeraient ainsi de 11,13 ou 15 sièges.
Le solde des sièges se répartirait, à part
égale, entre, d'une part les personnes morales et les collectivités
territoriales et, d'autre part, les membres du personnel sociétaires
et les représentants désignés par le comité
d'entreprise (voir tableau) :
| Catégories de sociétaires : | |||
| Déposants : | |||
| |||
| |||
| |||
| Personnel | |||
| Comité d'entreprise |
Le regroupement des personnes morales avec les collectivités territoriales apparaît logique dans la mesure où les déposants personnes morales, qui représentent, en général des organismes investis d'une mission d'intérêt collectif (tels les offices d'HLM) sont également garants de l'implication locale des caisses et sont également intéressés à leur investissement au service de l'intérêt général.
Il doit demeurer clair que les élus siégeant ainsi au sein du COS n'y figureraient pas en tant que déposants élus locaux, mais en tant que représentants des collectivités territoriales qui seraient elles-mêmes sociétaires de la caisse régionale parce que clientes en qualité d'emprunteurs.
Quant au personnel, il serait représenté de deux manières. D'une part, au travers de représentants élus par les salariés sociétaires en leur sein, d'autre part, selon des modalités alignées sur celles de l'article L 432-6 du code du travail qui prévoient que deux membres du comité d'entreprise, délégué par le comité et appartenant, l'un à la catégorie des cadres, techniciens et agents de maîtrise, l'autre à la catégorie des employés et ouvriers (note 9) assistent avec voix consultative, à toutes les séances du conseil de surveillance.
Toutefois, compte tenu de la spécificité des caisses d'épargne, il pourrait être souhaitable de donner aux représentants du comité d'entreprise une voix délibérative, en exceptant cependant certains sujets, comme la fixation des rémunérations, par exemple.
Au-delà de l'équilibre de leur composition, la légitimité des organes de la société coopérative dépend de la manière dont les sociétaires s'y sentent perçus et représentés.
Ce sentiment d'être partie prenante des décisions au sein de l'entreprise ne va pas de soi. Il doit être développé et entretenu et suppose un effort important de la part de la société coopérative, que ce soit au niveau de la participation directe des sociétaires, à celui des assemblées consultatives locales et des assemblées générales, ou à celui de la participation et de la formation des représentants des sociétaires élus au sein des COS.
Les banques mutualistes entendues dans le cadre des travaux de la mission ont, toutes, insisté sur l'importance qu'elles attachaient à la participation des sociétaires aux assemblées locales et aux assemblées générales. Le Crédit mutuel, en particulier, a indiqué qu'outre la satisfaction des obligations statutaires, les assemblées générales étaient très souvent l'occasion de présenter le bilan coopératif et mutualiste de la caisse et d'organiser une réflexion thématique et pédagogique sur des thèmes tels que l'euro, la bancassurance ou la solidarité.
Par ailleurs, des moyens non négligeables sont consacrés à la formation des administrateurs, afin de les mettre à même de participer en connaissance de cause aux décisions des conseils de surveillance ou des conseils d'administration.
Sans aller jusqu'à imposer une obligation de formation préalable à l'éligibilité aux COS des caisses d'épargne, il paraîtrait souhaitable de subordonner l'indemnisation de leurs membres au respect d'un programme minimum de formation.
Il est clair qu'en tout état de cause, le succès de la mutualisation dépend de la capacité du réseau à faire vivre la démocratie coopérative et que les charges que cela implique doivent être prises en compte dans les coûts liés au changement de statut.
De nombreuses personnes s'accordent à penser que les prochaines années seront marquées par la fin du règne exclusif de l'économique.
Penser la banque autrement qu'en termes d'accumulation de profits au service de quelques-uns. Voilà un défi pour les caisses d'épargne, rejoignant l'éthique qui a présidé à leur fondation.
Donner un sens à la recherche de la rentabilité, et mettre celleci au service de l'intérêt général. Voilà, semble-t-il, la grande ambition qui peut porter la réforme du statut des caisses d'épargne.
Le réseau des caisses d'épargne est un réseau de collecte d'épargne, des particuliers, des entrepreneurs individuels, et de crédit à leur profit ainsi qu'à celui de l'économie locale publique ou privée.
Il a vocation à ce titre à rendre l'ensemble des services financiers, dont cette clientèle souhaite disposer dans le cadre du marché unique européen. Il joue ou peut jouer en particulier un rôle spécifique dans la collecte de l'épargne populaire, le financement des équipements locaux publics, privés, le soutien au financement en fonds propres des PME, la mise en place de financement des retraites par l'épargne individuelle ou collective.
Sa pérennité dans une économie européenne unifiée est subordonnée à la satisfaction d'impératifs de rentabilité qui peuvent justifier des politiques de croissance externe et d'alliances, aussi bien sur le territoire français que dans les autres pays européens, afin d'atteindre une taille critique ou de créer des économies d'échelle sur les métiers qui sont les siens.
Dans ce positionnement stratégique un effet structurant immédiat peut être trouvé dans l'adossement nécessaire du Crédit foncier. On voit mal en effet pourquoi un des tout premiers fichiers de particuliers de notre pays devrait passer à un autre acteur que les caisses d'épargne. Au prix d'une recapitalisation, somme toute faible, celles-ci se doteraient d'un instrument de conquête de leur marché naturel qui n'a pas d'équivalent dans le secteur bancaire en cours de restructuration.
Ce réseau a également vocation à constituer, avec d'autres partenaires, un groupe couvrant les autres aspects de l'activité financière que ce soit dans le domaine de l'assurance Caisse nationale de prévoyance, celui des métiers du titre, de la banque d'investissement, ou des services financiers spécialisés (consommation ou autres).
Dans cette perspective, il doit privilégier l'association avec des partenaires déjà implantés sur ces métiers et, singulièrement, la Caisse des dépôts, son premier partenaire.
Le respect du caractère propre des caisses d'épargne conduit à privilégier la forme coopérative qui rend aisée la représentation des personnels et des clients au sein de l'institution.
La formule coopérative permettra, en effet, de :
L'on peut distinguer :
Une fonction d'orientation stratégique et de contrôle du groupe dont la tâche essentielle serait de déterminer le plan stratégique du groupe caisse d'épargne, d'agréer les dirigeants du réseau des caisses d'épargne régionales, ainsi que les dirigeants de la caisse centrale et d'en gérer la sélection et la formation ; d'assurer la responsabilité du système de garantie des déposants, le contrôle des mécanismes de solidarité de l'ensemble et d'organiser le contrôle du réseau.
Une fonction opérationnelle centrale qui recouvre la mise en œuvre des politiques de développement commercial et marketing de l'enseigne caisse d'épargne que ce soit directement ou par l'intermédiaire des structures régionales, l'élaboration de l'ensemble de la réglementation prudentielles et financière interne du groupe, l'intéressement collectif à la réussite financière des structures du réseau par la gestion de participations internes, la diversification stratégique au moyen de participations dans le cadre d'une politique d'acquisitions ou d'alliances.
Une fonction opérationnelle locale sur les métiers de la banque de détail en y intégrant la gestion des bilans et des risques propres à cette activité.
Une fonction opérationnelle spécialisée pour les métiers de la banque (gros marchés, gestion d'actifs, dépositaire, financement de projet ...) ou les services financiers spécialisés (par exemple crédit à la consommation, assurance-vie ...).
Une fonction " mission d'intérêt général " correspondant aux missions originelles des caisses d'épargne dans la vie de leur région et leur implication dans l'économie locale et sociale en appui aux collectivités locales.
Deux options sont possibles. La première consisterait à distinguer les fonctions clés du groupe selon le schéma suivant :
La deuxième option, qui a la préférence du Rapporteur, retiendrait un nouveau schéma, renforçant la capacité d'entreprise du CENCEP par :
En outre, le CENCEP, actuellement groupement d'intérêt économique, serait transformé en une société anonyme dont le capital serait détenu par les caisses régionales et par la Caisse des dépôts et consignations.
Le CENCEP conserverait une structure duale à direction
et conseil de surveillance. Au sein du conseil de surveillance,
qui comprendrait des membres élus par les actionnaires
en leur sein, à proportion du capital détenu, les
représentants des caisses régionales se répartiraient
en deux-tiers de membres de directoires et un tiers de membres
de COS. Le directoire du CENCEP comprendrait cinq membres désignés
par le Conseil de surveillance.
Organe central Chef de réseau | |
| Toutes les fonctions CENCEP et Caisse centrale du schéma précédent : | |
| Représente le réseau et ses affiliés | |
| Exerce un contrôle administratif, financier et technique sur l'organisation et la gestion de ses affiliés | Surveille semestriellement les comptes du groupe
Définit et approuve les affectations des résultats à la mission d'intérêt général |
| Définit et coordonne pour le groupe l'ensemble des stratégies pluriannuelles dans le cadre du schéma directeur fixé par la chambre des COS (sociale et salariale, méthode, fonds propres, mécanismes de solidarité, développement commercial et financier, marketing...) | Définit la politique et l'orientation du groupe sous la forme d'un schéma directeur |
| Met en œuvre la politique commerciale nationale du réseau | |
| Assure la cohésion financière du réseau et gère les outils de garantie et de solidarité | |
| Informe le réseau de l'évolution des marchés | |
| Élabore la réglementation financière interne au groupe, ainsi que la réglementation prudentielle | |
| Assure le marché financier interne (compensation, interbancarité, péréquation nationale, gestion trésorerie, placement des émissions, crédits en pool) | |
| Assure l'accès aux marchés financiers, le refinancement des caisses | |
| Organise la politique des instruments financiers (arbitrage entre lignes de produits, optimisation coût ressources, ...) | |
| Organise la garantie des déposants et des souscripteurs | |
| Détient des participations et gère des OPCVM | |
| Coordonne le développement des moyens informatiques | |
| Assure la négociation sociale | Approuve le plan social du groupe |
| Assure la formation des dirigeants | Approuve le plan de formation des dirigeants et du personnel |
| Gère la carrière et la mobilité des mandataires et cadres supérieurs |
Quelles que soient les structures retenues, l'organisation du groupe doit être centrée sur le développement d'un partenariat actif avec la Caisse des dépôts et consignations.
En effet, le positionnement stratégique du réseau des caisses d'épargne est historiquement celui de " banque de proximité ", qu'il s'agisse de son positionnement clientèle ou de son positionnement produits.
Le groupe doit nécessairement renforcer ses atouts dans les années à venir sur ce positionnement de marché, et y consacrer prioritairement ses ressources et son développement, en qualité à la fois de producteur de services bancaires et de distributeur de produits financiers.
Une question demeure posée au groupe caisse d'épargne : convient-il de compléter en interne, dans les années qui viennent, la gamme de services financiers et les compétences notamment liées au métier de banque d'investissement, considérant qu'existe là, à terme, une nouvelle source de rentabilité pour le groupe ?
Or, d'une part, le groupe souffre d'un réel retard de développement dans ces domaines, lié au fait que certaines activités de fabrication de produits financiers ont été confiées naturellement à la Caisse des dépôts et consignations, et, d'autre part, les investissements à engager pour rentabiliser ces activités deviennent, en phase de concentration accélérée des marchés, de plus en plus importants et risqués.
Dans ce contexte, il apparaît que la solution d'un partenariat renforcé, technique et capitalistique, avec la Caisse des dépôts et consignations, dès lors qu'elle s'intègre à la logique de groupe proposée, représente une alternative réaliste à l'internalisation des métiers évoqués.
Dans le premier schéma proposé, d'organisation des organes centraux du réseau, la Caisse des dépôts et consignations ne serait plus au capital du CENCEP mais conserverait 40 % de participation dans la caisse centrale.
Dans le deuxième schéma, qui est celui proposé par le Rapporteur, la Caisse des dépôts et consignations participerait à hauteur de 20 % au capital du CENCEP nouveau (note 10) et conclurait avec le groupe des caisses d'épargne un contrat de partenariat sur dix ou quinze ans, doublé d'un pacte d'actionnaires (lui accordant un droit de veto sur certaines décisions du groupe, à définir en commun).
Les fondateurs des caisses d'épargne s'étaient assignés une mission d'éducation à l'épargne et de prévoyance. Toute l'évolution des caisses d'épargne est empreinte de cette philosophie et au-delà, de la " mission éducative " primitive, les caisses ont rapidement participé à la réalisation de projets locaux d'intérêt général. Chacun a en mémoire les bains douches municipaux ou d'autres équipements locaux () financés par les caisses d'épargne
La loi, comme cela a été indiqué, prévoyait que le boni des résultats, au-delà des affectations au développement des caisses d'épargne, était affecté à des missions d'intérêt général.
Récemment, le réseau a défini, dans sa charte de Deauville, la création d'un dividende social de 10 %.
Il faut que le réseau retrouve cette ambition originelle et originale et l'amplifie. C'est pourquoi, le Rapporteur propose d'affecter le résultat des caisses d'épargne au subventionnement de projets régionaux ou locaux.
Bien entendu, ne seraient ainsi affectées que les sommes dégagées après la mise en réserve des résultats pour le développement et la modernisation, le provisionnement et la rémunération des sociétaires.
Le Parlement pourrait, dans la loi de réforme sur les statuts, définir les secteurs d'intervention possibles des caisses d'épargne tout en les limitant à quatre ou cinq grands secteurs.
Chaque année, les conseils régionaux feraient des propositions au COS de la caisse concernée (ou des caisses, s'il en existe plus d'une dans la région) quant aux secteurs d'intervention souhaités. Les COS, souverainement, mais après concertation affecteraient, à tel ou tel secteur, un pourcentage de leur résultat en fonction de leur propre politique d'intervention. Il pourrait s'agir d'interventions par financement direct ou de subventions, voire, dans le cadre de secteurs économiques, si l'idée en était retenue, de prises de participation en fonds propres dans la micro-économie.
Dans l'état actuel du réseau, compte tenu de sa trop faible rentabilité, le mécanisme décrit ne dégagerait pas de grandes capacités de financement, et il est donc souhaitable de prévoir un dispositif d'amorçage.
L'objectif de la réforme, outre son aspect institutionnel, doit viser à dégager une " rentabilité " du réseau du même ordre de grandeur que celle des banques commerciales françaises. Il est probable que ce résultat ne sera pas atteint avant quelques années.
Dans la période transitoire, il est proposé :
La mise en œuvre d'une pareille réforme ne peut se concevoir sans une adhésion forte et entière du personnel à l'éthique et à la stratégie proposée.
Il semble opportun au Rapporteur qu'un véritable " contrat social " soit proposé aux personnels et aux dirigeants des caisses d'épargne.
Une entreprise qui se développe et réussit est une entreprise qui crée des emplois. Si la priorité doit être celle de la conservation et du développement de l'emploi, pour autant il ne peut être fait abstraction du fort courant d'embauches réalisé ces dernières années. Compte tenu de l'existence d'une proportion encore élevée d'emplois administratifs dans certaines caisses, le personnel doit être réorienté prioritairement vers des emplois de commercialisation. Pour ce faire, le " contrat social " doit prévoir un plan de formation négocié permettant des évolutions de carrière d'une filière à l'autre. Par ailleurs, le développement du temps de travail choisi, la réduction du temps de travail, l'enrichissement du dialogue social sont les bases d'un accord durable.
L'introduction d'une formation " ouverte " permettra la mise en œuvre de la mobilité nécessaire au réseau, de la même façon que la rémunération de l'expertise ou de la performance ne sont pas à écarter a priori, à partir du moment où les règles du jeu social sont clairement négociées, définies et acceptées.
C'est à ce titre que les propositions du Rapporteur sur la commission paritaire nationale apparaissent comme une voie de " compromis acceptable par tous ", faute de quoi le cadre du droit commun devra s'appliquer (note 12).
En ce qui concerne le projet d'entreprise, il ne doit pas être sacrifié à un quelconque souci de choix entre banalisation et intégration au secteur public qui aurait pour conséquence, quelqu'en soit le sens, un appauvrissement du paysage financier français. Au contraire, la persistance du caractère original des caisses d'épargne doit faire partie des objectifs de la réforme, tenant compte à la fois de leur enracinement local, de leur participation à des politiques d'intérêt général et de leur importance dans le paysage bancaire des ménages français.
Dotées de statuts rénovés, pourvues d'un contrat social fort et équitable sur le partage de la croissance générée, certaines que la stratégie développée est susceptible d'assurer l'avenir du groupe, les caisses d'épargne pourront envisager leur avenir avec confiance.
Cet avenir devra les voir se consolider en France, seules ou avec des partenaires partageant leur philosophie, mais plus encore en Europe où, en partenariat avec d'autres caisses d'épargne, elles contribueront à modeler le paysage financier du marché européen unifié.
La part de marché de toutes les caisses d'épargne européennes, la force de leur image de marque, leurs fonds propres abondants, qu'il faudra utiliser de façon avisée, offrent aux caisses d'épargne françaises et européennes l'occasion unique de s'inscrire dans un paysage renouvelé.
Dans une économie financière mondialisée,
il reste un rôle vital et fondamental à jouer pour
des institutions financières décentralisées,
ancrées dans leurs régions et au service de toutes
les couches de la population.
Au terme de cette mission, et après avoir entendu à la fois les personnels et les dirigeants des caisses d'épargne, mais aussi les représentants des élus et ceux du monde économique, financier et associatif, un certain nombre de conclusions peuvent être dégagées, qui sont de nature à déterminer les orientations d'une réforme du réseau.
Tout d'abord, il apparaît qu'il existe un besoin au sein du secteur bancaire français, pour un réseau généraliste de proximité au service d'une clientèle familiale et populaire de particuliers et recyclant les dépôts qu'il reçoit au profit de l'économie régionale.
Afin d'être à même de répondre à ce besoin, les caisses d'épargne doivent être soumises à une obligation de résultat qui leur permette de développer leur produit net bancaire et de réduire leur coefficient d'exploitation.
Dans ce contexte et compte tenu de la culture des caisses d'épargne, le statut le mieux adapté est le statut mutualiste ou coopératif qui permettrait de les doter de propriétaires, sociétaires de chaque caisse régionale, attachés à la notion de proximité et de valeur ajoutée collective au service de l'économie locale et de l'intérêt général et qui, par conséquent, seraient en mesure d'introduire une pression pour l'amélioration des résultats, sans remettre en cause le but non lucratif des caisses d'épargne.
En ce qui concerne les modalités de ce changement de statut, après mûre réflexion, il semble que les parts de sociétaire devraient faire l'objet d'une vente, et non pas d'une distribution gratuite, que cette vente devrait être ouverte à l'ensemble des clients, qu'il s'agisse des déposants ou des collectivités locales, clientes en qualité d'emprunteur, mais aussi, au personnel, avec des modalités préférentielles. Pour tenir compte des capacités de placement des parts, cette cession pourrait être étalée sur trois ou quatre ans, les caisses d'épargne faisant l'avance du produit de la cession à un compte d'affectation spéciale, individualisé au sein du budget de l'État et destiné à apporter un financement complémentaire à des équipements d'utilité régionale qui pourraient, par exemple, être définis dans le cadre des contrats de plan ou être individualisés par l'intermédiaire d'un fonds de concours créé à cet effet.
Quant à la portion des 65 milliards de francs de fonds propres qui serait cédée sous forme de parts de coopérateurs, elle serait fonction, d'une part, de la capacité des caisses à verser une rémunération qui devrait être au moins équivalente à celle du livret A et, d'autre part, de la fraction des fonds propres qui resterait disponible après provisionnement du passif social et reversement éventuel à l'État de la dotation de 3 milliards de francs versée en 1984 aux fonds centraux.
Compte tenu de ces paramètres et de la capacité de placement des caisses régionales, il semble difficile d'envisager que la part des fonds propres mise en vente puisse excéder de beaucoup les 15 à 20 milliards de francs.
La mission d'intérêt général serait, par ailleurs, clairement définie et concrétisée par l'affectation d'une part du résultat net après mise en réserve, provisionnement et rémunération des sociétaires, au subventionnement d'équipements d'intérêt local ou régional, ce qui ancrerait encore davantage les caisses d'épargne dans l'économie régionale et justifierait leur spécificité au sein du monde bancaire.
Le bon fonctionnement de ce schéma suppose une organisation solide du réseau, avec un centre fort, qui pourrait être construit en fusionnant le CENCEP et la Caisse centrale et en définissant de manière claire et équilibrée les relations avec la Caisse des dépôts et consignations qui a vocation à demeurer le principal partenaire du groupe.
Cet organe central, qui assurerait la centralisation des liquidités des caisses, cumulerait ainsi les fonctions d'ingénierie financière, de définition et de contrôle de l'application des normes prudentielles et de représentation des caisses d'épargne auprès des pouvoirs publics et des autres établissements financiers. Il lui appartiendrait en outre de mettre en place une véritable gestion des carrières des cadres dirigeants qui aille au-delà du simple agrément des mandataires sociaux choisis par les conseils d'orientation de surveillance. A ces côtés, un organe syndical assurant la représentation du réseau serait chargé de définir la politique et l'orientation du groupe, de veiller à l'affectation des résultats à la mission d'intérêt général et de surveiller les comptes.
En ce qui concerne le personnel, le changement de statut juridique des caisses n'entraînerait pas, en lui-même, de remise en cause des accords collectifs qui régissent les conditions de travail au sein de l'entreprise. En revanche, il semble souhaitable de modifier les règles de majorité au sein de la Commission paritaire nationale, afin de revitaliser le dialogue social et la négociation au sein de cette instance, sans pour autant remettre en cause le respect des règles démocratiques qui veulent que l'ensemble des organisations représentatives du personnel puissent s'exprimer.
Enfin, il est nécessaire que la Caisse générale des retraites des personnels des caisses d'épargne et de prévoyance rejoigne la solidarité interprofessionnelle au sein de l'AGIRC et de l'ARRCO, tout en trouvant les moyens de garantir, au sein d'un régime chapeau, l'essentiel des acquis des personnels en place qui sont, en partie, la contrepartie de cotisations plus élevées que celles des autres salariés.
À ces conditions, il me paraît possible, dans le
droit fil de l'inspiration qui a présidé aux lois
du 1er juillet 1983 et du 10 juillet 1991,
de permettre aux caisses d'épargne d'accomplir un nouveau
pas dans une dynamique placée au service de la Nation et
qui justifie le maintien d'une institution originale, tirant une
légitime fierté de l'attachement et de la confiance
que lui manifeste l'ensemble des Français.
(1) Voir Juris-Classeur, fascicule 168-1.
(2) Titre II quater de la loi de 1992.
(3) Loi n°92-643 du 13 juillet 1992 incorporée dans l'article 16 de la loi du 10 septembre 1947.
(4) Dont le montant résultera par construction de ce qui n'aura pas été distribué aux sociétaires ni à des actions d'intérêt général mais conservé pour financer le développement de l'entreprise.
(5) Par ailleurs, le réseau doit respecter avec une certaine marge les exigences de solvabilité. Un ratio de solvabilité de l'ordre de 10-12 % supposerait un montant de fonds propres de l'ordre de 30-35 milliards de francs.
(6) Un montant de 15 milliards de francs pourrait, en première analyse, apparaître réaliste et raisonnable.
(8) Avec un financement à 4 %, le coût de cette avance peut être compris entre 50 et 150 millions de francs pour l'ensemble des caisses (suivant le délai nécessaire pour placer les parts, entre 3 et 9 mois).
(9) Ce qui supposerait une redéfinition de la classification des emplois au sein des caisses d'épargne, celle-ci ignorant jusqu'ici ces catégories.
(10) Ce montant permettrait à la CDC de consolider les comptes du groupe caisse d'épargne.
(12) Soit abaissement de 75 % à 60 % de la majorité requise en commission paritaire nationale, soit maintien de la majorité qualifié des trois quarts, mais alignement de la procédure de dénonciation des accords collectifs sur le droit commun. (Pour plus de précisions, voir II.A1.d).
© Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie- 10 avril 1998